Direito Administrativo: Um olhar à administração portuguesa e angolana Centralização e Descentralização
UNIVERSIDADE DE LISBOA
FACULDADE DE DIREITO
Direito Administrativo: Um olhar à administração portuguesa e angolana
Centralização e Descentralização
Trabalho realizado no âmbito da cadeira de
DIREITO ADMINISTRATIVO I
Discente: Joel Eduardo Ventura Lopes
Docente: Beatriz Garcia
Subturma: PB16
N.º: 71597
Lisboa, Dezembro de 2025
RESUMO
O presente trabalho tem como foco uma análise profícua e categórica dos Sistemas de Organização Administrativa: Centralização e Descentralização. Sobretudo, a Descentralização, que terá ocupado grande parte da nossa discussão. O “olhar à administração portuguesa e angolana”, tal como adscrito no tema, incidirá, também, em grande parte sobre a temática da Descentralização. Neste caso, serão objeto de estudo as autarquias locais. Ademais, serão objetos de análise os conceitos de Direito Administrativo, Administração Pública, Descentralização Administrativa e Descentralização Política.
Neste sentido, propõe-se um olhar ao regime jurídico destes Sistemas de Organização Administrativa, e aos pontos convergentes e divergentes no que concerne a comparação face à administração pública portuguesa e angolana.
Palavras-chave: Direito Administrativo; Administração Pública; Centralização; Descentralização.
ABSTRACT
This work focuses on a thorough and categorical analysis of Administrative Organization Systems: Centralization and Decentralization. Above all, Decentralization will occupy a large part of our discussion. The "look at Portuguese and Angolan administration," as indicated in the title, will also largely focus on the theme of Decentralization. In this case, local authorities will be the subject of study. Furthermore, the concepts of Administrative Law, Public Administration, Administrative Decentralization, and Political Decentralization will be analyzed.
In this sense, we propose to examine the legal framework of these Administrative Organization Systems, and the points of convergence and divergence regarding the comparison with the Portuguese and Angolan public administration.
Keywords: Administrative Law; Public Administration; Centralization; Decentralization.
ÍNDICE
RESUMO.......................................................................................................................... 2
ABSTRACT...................................................................................................................... 3
INTRODUÇÃO................................................................................................................ 5
1.) SISTEMA DE GOVERNO.......................................................................................... 5
2.) ESTADO CONSTITUCIONAL/ESTADO DE DIREITO........................................... 5
3.) CONTEXTO HISTÓRICO.......................................................................................... 5
4.) O QUE É O DIREITO ADMINISTRATIVO?............................................................. 6
4.1.) O QUE É A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA?.......................................................... 6
SISTEMAS DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA................................................. 7
5.) CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO....................................................... 7
5.1.) ESPÉCIES DE DESCENTRALIZAÇÃO..................................................................8
6.) ESTADO UNITÁRIO CENTRALIZADO OU DESCENTRALIZADO..................... 9
6.1.) A ADMINISTRAÇÃO LOCAL AUTÁRQUICA......................................................9
6.1.2.) PORTUGAL............................................................................................................ 9
6.1.3.) ANGOLA.............................................................................................................. 10
7.) TUTELA ADMINISTRATIVA................................................................................... 11
8.) DESCENTRALIZAÇÃO NO PLANO JURÍDICO.................................................... 11
9.) DESCENTRALIZAÇÃO NO PLANO POLÍTICO-ADMINISTRATIVO................ 12
CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................................ 13
BIBLIOGRAFIA............................................................................................................... 14
INTRODUÇÃO
Antes de aprofundar a exposição inerente à Administração Pública e aos Sistemas de Organização Administrativa: Centralização e Descentralização. Considero pertinente fazer uma breve alusão a duas questões que, claramente, incidem de forma direta e conexa com o que será abordado.
1. Sistema de Governo
“Segundo MARCELO REBELO DE SOUSA, o sistema de governo é a forma como se estruturam os órgãos do poder político soberano do Estado”1. Desta forma, cumpre salientar que o semipresidencialismo em Portugal e o presidencialismo em Angola, respetivamente, correspondem aos sistemas de governo destes Estados.
2. Estado Constitucional/Estado de Direito
“O Estado Constitucional pode definir-se pela presença das seguintes características: positividade dos direitos do homem, democracia representativa, divisão de poderes, independência dos tribunais e o primado do Direito”2. De acordo com este entendimento e com o disposto no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) a República Portuguesa é, de facto, um Estado de direito democrático e constitucional. Todavia, o mesmo entendimento não pode ser tido em relação à República de Angola, apesar do disposto no n.º1 do artigo 2.º da Constituição da República de Angola, dado que subsistem os atropelos à legalidade e ao primado do Direito naquele Estado.
Inicialmente, as questões acima aparentam não estar diretamente relacionadas com o Direito Administrativo e o tema que é objeto de estudo. No entanto, as questões supracitadas repercutem-se direta e intrinsecamente no funcionamento da administração pública, sobretudo em Angola.
3. Contexto histórico
Portugal e Angola têm uma grande relação de proximidade derivada de uma relação deveras duradoura. Enquanto ex-colónia portuguesa, recém independente, Angola muito absorveu das normas jurídicas da metrópole e, por isso, grande parte dos seus preceitos constitucionais são parecidos.
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1MELO ALEXANDRINO; VALLE, 2023, p. 178.
4. O que é o Direito Administrativo?
Segundo o professor Marcelo Rebelo de Sousa, “o Direito Administrativo é o conjunto de princípios e de regras jurídicas que regem a actividade da Administração Pública em que prevalece a prossecução do interesse público, ou seja, a sua actividade de gestão pública”3.
Para o professor Diogo Freitas do Amaral, “o Direito Administrativo deve ser definido como o ramo do direito público cujas normas e princípios regulam a organização e funcionamento da Administração Pública em sentido amplo, a sua normal actividade de gestão pública e, ainda, os termos e limites da sua actividade de gestão privada”4. Uma definição muito próxima da apresentada pelo professor Marcelo Rebelo de Sousa, todavia, mais abrangente.
Já, para o professor Jean Rivero, “O direito administrativo é o conjunto das regras jurídicas distintas das do direito privado que regem a actividade administrativa das pessoas públicas”5. Uma definição deveras sucinta. Desta forma, a definição adotada será a do professor Rivero, mas com um ligeiro acréscimo. Assim sendo, definiremos o Direito Administrativo como o conjunto das regras jurídicas distintas das do direito privado que regem a actividade administrativa das pessoas públicas para a prossecução do interesse público.
4.1. O que é a Administração Pública?
Alude o professor Diogo Freitas do Amaral que “Quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos”6. Partindo deste pressuposto, definiremos, assim, a administração pública como o conjunto de serviços organizados e prestados pelo Estado, e pelas demais pessoas coletivas públicas de modo a satisfazer as necessidades coletivas. Não devemos, no entanto, olvidar que a expressão “administração pública” assume vários sentidos, que, todavia, não serão objeto do nosso estudo.
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2MELO ALEXANDRINO; VALLE, 2023, p. 85.
3REBELO DE SOUSA, 1995, p. 69.
4FREITAS DO AMARAL, 2016, p. 122.
SISTEMAS DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
5. Centralização e Descentralização
“Para o problema da organização administrativa apresentam-se dois tipos de soluções. A centralização concentra o conjunto das tarefas administrativas que se propõem no território nacional nas mãos do Estado; ele assume-as por intermédio de uma Administração hierarquizada e unificada. Inversamente, a descentralização quebra esta unidade, nomeadamente ao reservar para as colectividades locais o encargo de prover livremente às suas necessidades” (RIVERO; EHRHARDT SOARES, 1981, p. 12).
Segundo MARCELO REBELO DE SOUSA7, “Há descentralização administrativa quando existem múltiplas pessoas colectivas, nomeadamente públicas, que participam no exercício da função administrativa do Estado-colectividade. É esta a solução consagrada no Direito português vigente. Haveria centralização administrativa, ao invés, se o exercício daquela função do Estado-colectividade fosse desempenhada apenas pelo Estado-Administração”.
DIOGO FREITAS DO AMARAL8, apresenta-nos uma distinção deveras interessante para contrapor os conceitos de centralização e descentralização. “Para distinguirmos centralização e descentralização, temos de saber se estamos a falar nestes conceitos no plano jurídico, ou no plano político-administrativo, porque as definições são diferentes”.
“No plano jurídico, diz-se «centralizado» o sistema em que todas as atribuições administrativas de um dado país são por lei conferidas ao Estado, não existindo, portanto, quaisquer outras pessoas colectivas públicas incumbidas do exercício da função administrativa. Chamar-se-á, pelo contrário, «descentralizado» o sistema em que a função administrativa esteja confiada não apenas ao Estado, mas também a outras pessoas colectivas territoriais – designadamente, autarquias locais”.
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5RIVERO; EHRHARDT SOARES, 1981, p. 25.
6FREITAS DO AMARAL, 2016, p. 25.
7REBELO DE SOUSA, 1995, p. 275.
8FREITAS DO AMARAL, 2016, pp. 723-724.
Desta forma, é possível concluir que a existência de autarquias locais, como pessoas coletivas distintas do Estado, é condição necessária e suficiente para que haja descentralização no plano jurídico.
“No plano político-administrativo, os conceitos assumem uma feição diferente. Mesmo que nos encontremos no quadro de um sistema juridicamente descentralizado, dir-se-á que há centralização, sob o ponto de vista político-administrativo, quando os órgãos das autarquias locais sejam livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado, quando devam obediência ao Governo ou ao partido único, ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa, designadamente a uma tutela de mérito”.
“Pelo contrário, diz-se que há descentralização em sentido político-administrativo quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respectivas populações, quando a lei os considera independentes na órbita das suas atribuições e competências, e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controlo da legalidade”.
As definições apresentadas pelos professores Rivero e Rebelo De Sousa assemelham-se à supracitada, apresentada por FREITAS DO AMARAL, no plano jurídico. Será adotada a definição apresentada por FREITAS DO AMARAL, sobretudo a atinente ao plano político-administrativo.
5.1. Espécies de descentralização
De acordo com FREITAS DO AMARAL, é necessário distinguir as formas de descentralização e os graus de descentralização, que, todavia, não serão abordados. “Quanto às formas, a descentralização pode ser territorial, institucional e associativa. A descentralização territorial é a que dá origem à existência de autarquias locais; a descentralização institucional, a que dá origem aos institutos públicos; e a descentralização associativa, a que dá origem às associações públicas” (Do Amaral, 2016, p. 727).
6. Estado unitário centralizado ou descentralizado?
Para a professora Paula Oliveira9, “um Estado só é descentralizado quando reconhece a existência de uma Administração autónoma, isto é, de uma Administração que cuida de interesses específicos de uma comunidade que se auto organiza, segundo princípios eletivos e representativos para o efeito”.
De acordo com ANA RAQUEL MONIZ10, “a autonomia característica deste setor organizativo da Administração recorta-se em função de um critério territorial, i. e., as entidades aqui incluídas reconduzem-se a pessoas coletivas públicas de população e território, cuja constituição se apresenta determinada pela necessidade da prossecução dos interesses próprios e específicos das comunidades que habitam uma determinada circunscrição territorial: a região autónoma ou a autarquia local”.
6.1. A administração local autárquica11
“A administração local autárquica não se confunde com a administração local do Estado: é uma forma de administração muito diferente. Em sentido subjectivo ou orgânico, é o conjunto das autarquias locais. Em sentido objectivo ou material, é a actividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais”.
6.1.2. Portugal
“Nos termos do artigo 6.º da Constituição, Portugal é um Estado unitário, que convive, inter alia, com os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da Administração Pública. Esta mesma ideia surge confirmada pelo n.º1 do artigo 267.º da Constituição, que elege a descentralização em princípio retor da organização administrativa, e pelos artigos 235.º e seguintes, relativos ao Poder Local – em consonância com o que (também) dispõe o artigo 2.º da Carta Europeia da Autonomia Local (CEAL)”12. Em Portugal, a existência de autarquias locais é um imperativo constitucional resultante do n.º1 do artigo 235.º da Constituição (doravante CRP).
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9PAULA OLIVEIRA, Fernanda (2025), Dicionário da Organização Administrativa, Almedina, p. 492.
10RAQUEL MONIZ, Ana (2025), Lições de Direito Administrativo – I, Almedina, p. 380.
11FREITAS DO AMARAL, 2016, p. 407.
12RAQUEL MONIZ, 2025, p. 387.
Nos termos do n.º2 do artigo 235.º da CRP, “As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas”. Para FREITAS DOAMARAL12, “As autarquias locais são pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes”. Deste conceito, resultam, segundo o professor, quatro elementos essenciais: o território, o agregado populacional, os interesses próprios deste, e os órgãos representativos da população.
Contudo, não examinaremos estes elementos (os órgãos representativos, as suas competências, missões e atribuições) de forma aprofundada, uma vez que o objeto do nosso estudo consiste em analisar, de forma genérica, se há ou não descentralização em sentido jurídico e político nos países em comparação.
Os números 1 e 2 do artigo 236.º da CRP, adscrevem que em Portugal continental as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas. As regiões autónomas dos Açores e da Madeira compreendem, por sua vez, freguesias e municípios. Nos termos do n.º1 do artigo 239.º da CRP, “A organização das autarquias locais compreende uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável”. O n.º2 do presente artigo adscreve que “A assembleia é eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos recenseados na área da respectiva autarquia, segundo o sistema representação proporcional”.
6.1.3. Angola
Nos termos do artigo 8.º da Constituição da República de Angola (doravante CRA), Angola é um Estado unitário, que respeita, na sua organização, os princípios dos órgãos do poder local e da desconcentração e descentralização administrativas. O mesmo pensamento surge nos termos do n.º1 do artigo 199.º da CRA, ao mencionar que a administração pública é estruturada com base nos princípios da aproximação dos serviços às populações e da descentralização administrativa.
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12FREITAS DO AMARAL, 2016, p. 408-409.
O n.º1 do artigo 213.º da CRA também adscreve a mesma ideia, e nos termos do n.º2 do presente artigo, as formas organizativas do poder local compreendem, entre outras, as Autarquias Locais. Portanto, em Angola, a existência de autarquias locais também é um imperativo constitucional, resultante do n.º2 do artigo 213.º da CRA. A CRA também define as autarquias locais. Nos termos do n.º1 do artigo 217.º da CRA, “As Autarquias Locais são pessoas colectivas territoriais correspondentes ao conjunto de residentes em certas circunscrições do território nacional e que asseguram a prossecução de interesses específicos resultantes da vizinhança, mediante órgãos próprios representativos das respectivas populações”. Ora, um conceito muito próximo do apresentado por FREITAS DO AMARAL.
Nos termos do n.º1 do artigo 218.º da CRA, “As Autarquias Locais organizam-se nos municípios”. Todavia, poderão ser constituídas autarquias de nível supramunicipal e inframunicipais. Cumpre, realçar que “os municípios e as comunas existentes em Angola não constituem autarquias locais, mas meras extensões desconcentradas da Administração local do Estado, prosseguindo por isso atribuições e interesses estaduais (artigo 201.º da CRA)13”. Quanto à organização das autarquias locais nos termos do artigo 220.º da CRA, sucede, em termos semelhantes o que já foi descrito acima nos termos do artigo 239.º da CRP (vide 5.1.2.).
7. Tutela administrativa
De acordo com FREITAS DO AMARAL, “A tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação”. As autarquias locais, tanto em Portugal (alínea d) do artigo 199.º da CRP e n.º1 do artigo 242.º da CRP) como em Angola (alínea d) do artigo 120.º da CRA e n.º1 do artigo 221.º CRA), encontram-se sujeitas à tutela administrativa.
8. Descentralização no plano jurídico
“Onde quer que haja autarquias locais, enquanto pessoas colectivas distintas do Estado, e dele juridicamente separadas, poderá dizer-se que há descentralização em sentido jurídico. Assim sendo, desde que, além do Estado, haja outras pessoas colectivas, diferentes dele, encarregadas por lei de exercer actividade administrativa, há descentralização em sentido jurídico” (Freitas Do Amaral, 2016, p. 413).
Assim sendo, Portugal é, de facto, um Estado unitário descentralizado no plano jurídico, uma vez que está estatuído na lei, nos termos dos artigos supracitados, a existência de pessoas coletivas diferentes do Estado para prosseguirem atividades administrativas. Angola, no entanto, também é um Estado unitário descentralizado no plano jurídico, dado que a existência de autarquias locais é um imperativo consagrado na CRA; condição necessária para que seja juridicamente descentralizada.
9. Descentralização no plano político-administrativo
“Pode haver descentralização em sentido jurídico e não haver descentralização em sentido político. Foi o que sucedeu em Portugal durante o regime da Constituição de 1933: havia autarquias locais, que eram pessoas colectivas distintas do Estado, mas não havia descentralização em sentido político, porque elas eram dirigidas por Presidentes da Câmara nomeados (e demitidos) pelo Governo, e não por magistrados eleitos pelas populações” (Do Amaral, 2016, p. 413).
Atentos à distinção apresentada por FREITAS DO AMARAL, e já enunciadas, é possível determinar que: em Portugal há, de facto, descentralização em sentido político, dado que os órgãos autárquicos são livremente eleitos pelas respetivas populações e considerados independentes (atribuições e competências) pela lei, sujeitando-se apenas à tutela governativa, como já vimos. Em Angola, por sua vez, não existe descentralização em sentido político, pois os órgãos autárquicos são nomeados e demitidos pelo Governo, e também não são independentes nas suas atribuições e competências, imperando assim, a vontade, direção e orientação do titular do poder executivo. Aliás, é muito difícil falar em órgãos autárquicos, pois apesar de estarem previstos na CRA, estes não existem concretamente. No entanto, vamos equipará-los àqueles que exercem a administração local nos termos do art.201.º da CRA (o Governador Provincial, que é nomeado pelo Presidente da República nos termos do n.º3 do art.201.º da CRA, e, por sua vez, nomeia os administradores municipais).
No meu entendimento, não existem autarquias locais em Angola apesar de estar estatuído na CRA, e não existe descentralização política dado que os órgãos representativos da população local de cada base territorial não são eleitos por estes, mas sim nomeados pelo Governo. Ora, sou deveras crítico deste modelo de administração.
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13MELO ALEXANDRINO, 2010, p. 67.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Daquilo que foi exposto, é possível concluir que o Direito Administrativo e a Administração Pública têm subjacente a prevalência do interesse público e a satisfação das necessidades coletivas. Não obstante, com efeito, a descentralização é o melhor sistema para a prossecução do interesse público e a satisfação das necessidades coletivas de cada base territorial, pois permite aos cidadãos elegerem os seus representantes e, desta forma, participarem diretamente na tomada de decisões públicas e escolhas que afetarão o bem estar local.
Sucede que em Portugal, de facto, há descentralização em sentido jurídico, uma vez que está enunciado na Constituição, e em sentido político, pois os órgãos representativos das populações locais não são nomeados pelo Governo, tal como sucede em Angola, mas sim eleitos pelas populações locais de cada base territorial, e por isso, estamos perante um fenómeno de “auto-administração”14. Contundo, em Angola também há descentralização em sentido jurídico, dado que está positivado na Constituição, mas ao contrário de Portugal, não existe descentralização em sentido político, pois os órgãos representativos das populações locais são nomeados pelo Governo e não são eleitos. Desta forma, considero que não existe, de facto, descentralização em Angola. Pelo contrário, há um regime fortemente centralizado baseado na vontade e nos interesses do Governo; quando o Governo deveria apenas limitar-se à tutela administrativa.
Por isso, considero que Angola não é um Estado Constitucional, pois a descentralização é um princípio constitucional, nos termos do n.º1 do art.199.º da CRA, e as autarquias locais são um imperativo constitucional, nos termos do n.º2 do artigo 213.º da CRA, mas até ao momento não foram implementadas, simplesmente, por falta de vontade política. Ora, desta forma, não é possível prosseguir o fim da Administração Pública, pois no meu entendimento esse será prosseguido da melhor maneira pelas Autarquias Locais.
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14FREITAS DO AMARAL, 2016, p. 413.
BIBLIOGRAFIA
FIDALGO DE FREITAS (2024), Tiago, Constituição da República Portuguesa e Atos Normativos Complementares, 5ª edição, AAFDL.
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MELO ALEXANDRINO, José; VALLE (2023), Jaime, Lições de Direito Constitucional, vol. I, 4ª edição, AAFDL, p. 85; p. 178.
PAULA OLIVEIRA (2025), Fernanda, “Descentralização (Princípio da)”, Dicionário da Organização Administrativa, Almedina, pp. 489-504, p. 492; (disponível na Biblioteca da FDUL, G02-363).
RAQUEL MONIZ (2025), Ana, Lições de Direito Administrativo – I, Almedina, p. 380; p. 387; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-3161).
REBELO DE SOUSA (1995), Marcelo, Lições de Direito Administrativo, Pedro Ferreira-Artes Gráficas, p. 69; p. 275; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-1353).
RIVERO, Jean; EHRHARDT SOARES (1981), Rogério, Direito Administrativo, Almedina, p. 12; p. 25; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-541).
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