Trabalho de pesquisa: O Direito Administrativo e as Relações Jurídicas Administrativas.

Faculdade de Direito Universidade de Lisboa

Direito Administrativo

Selma Castro TB|Sub 16

Assistente: Beatriz Garcia

O Direito Administrativo e as Relações Jurídicas

Administrativas

Índice

INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 3

CAPÍTULO I — ENQUADRAMENTO DO DIREITO ADMINISTRATIVO ............... 4

1.1 Natureza, Objeto e Evolução Histórica .................................................................. 4

1.2 O Princípio da Juridicidade .................................................................................... 5

1.3 Interesse Público: Conceito, Densificação e Desvio de Poder ............................... 5

1.4 Proporcionalidade: Estrutura e Função Normativa ................................................ 6

CAPÍTULO II — AS RELAÇÕES JURÍDICAS ADMINISTRATIVAS ........................ 7

2.1 Conceito e Critérios Identificativos ........................................................................ 7

2.2 A Relação Administrativa como Sistema................................................................ 7

2.3 Relações Administrativas e Relações de Direito Privado ....................................... 8

CAPÍTULO III — PODER ADMINISTRATIVO E GARANTIAS DOS

PARTICULARES ............................................................................................................. 9

3.1 Poder Vinculado e Discricionário ........................................................................... 9

3.2 Autotutela Declarativa e Executiva ........................................................................ 9

3.3 Procedimento Administrativo (CPA) e Tutela Jurisdicional (CPTA) ................... 10

CONCLUSÃO ................................................................................................................ 10

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................ 12

INTRODUÇÃO

O Direito Administrativo, enquanto ramo central do Direito Público no Estado de

Direito democrático, disciplina a atuação da Administração e define juridicamente os

limites do exercício do poder público. A sua função distingue-se da de outros ramos

porque visa conciliar o interesse público com a tutela dos direitos fundamentais,

assegurando que a atuação administrativa é controlável, transparente e devidamente

fundamentada.

As relações jurídicas administrativas constituem o espaço onde esse equilíbrio se

concretiza, na medida em que traduzem os vínculos entre Administração e cidadãos e

entre entidades públicas, delimitando poderes, prerrogativas e garantias, bem como a

posição de supremacia administrativa e os respetivos condicionamentos jurídicos. A

compreensão destas relações é decisiva para avaliar se o exercício da função

administrativa respeita os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.

A crescente complexidade da ação administrativa, marcada pelo Estado social,

pelo Estado regulador e pela influência do direito da União Europeia, ampliou a

intervenção pública na vida económica e social, expondo os cidadãos a decisões

suscetíveis de impactar de forma relevante a sua esfera jurídica. Daí a necessidade de

estudar não apenas as bases dogmáticas do Direito Administrativo, mas também os

mecanismos de controlo e responsabilização da Administração.

O presente trabalho analisa como o Direito Administrativo estrutura e condiciona

as relações jurídicas administrativas, procurando demonstrar o equilíbrio entre os poderes

administrativos e as garantias dos administrados. Para tal, aborda-se a evolução da

juridicidade, o papel do interesse público e da proporcionalidade, o regime das relações

administrativas e as suas fases, assim como o poder vinculado, o poder discricionário, a

autotutela e os instrumentos de tutela jurisdicional, evidenciando o contributo de todos

estes elementos para a realização do Estado de Direito.

CAPÍTULO I — ENQUADRAMENTO DO DIREITO

ADMINISTRATIVO

1.1 Natureza, Objeto e Evolução Histórica

O Direito Administrativo tem origem na necessidade de limitar, estruturar e racionalizar

a atuação do poder público1. Após a queda do absolutismo, a França desenvolveu um

sistema dual de jurisdição e um corpo teórico baseado no serviço público e na instituição

administrativa2. Já na Alemanha, Otto Mayer articulou a Administração como autoridade

dotada de prerrogativas públicas, estruturada numa relação de supremacia3

Em Portugal, Marcello Caetano definiu o Direito Administrativo como “o direito da

Administração em ação”4, realçando o caráter operativo e instrumental da disciplina. A

evolução do Estado conduziu à ampliação das funções administrativas, especialmente no

Estado social, que introduziu atividades prestacionais e interventivas de grande

intensidade5. O surgimento do Estado regulador acentuou a complexificação

administrativa, com entidades independentes, regulação técnico-económica e forte

influência do Direito da União Europeia6

.

A Constituição da República Portuguesa de 1976 reforçou este quadro ao

constitucionalizar princípios essenciais a juridicidade, a proporcionalidade, boa

administração, proteção da confiança que passaram a condicionar a validade dos atos

administrativos7. Vieira de Andrade afirma que o Direito Administrativo português

contemporâneo é essencialmente um direito constitucional aplicado, subordinado aos

valores do Estado de Direito democrático8

.

1 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo

2 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo

3 Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrech, J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo

4 Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo

5 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo

6 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, e Pedro Costa Gonçalves, Manual de Direito

Administrativo

7 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo; Constituição da República Portuguesa, arts.

2.º, 266.º e 268.º

8 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo,

1.2 O Princípio da Juridicidade

O princípio da juridicidade representa a evolução da legalidade clássica9. Não se trata

apenas da submissão da Administração à lei, mas à totalidade do ordenamento jurídico:

Constituição, princípios gerais do direito, direito internacional vinculativo, regulamentos

válidos e, de forma destacada, o Direito da União Europeia10

.

Do princípio da juridicidade decorrem exigências estruturais:

• a Administração deve fundamentar adequadamente as suas decisões11;

• a atuação administrativa deve ser proporcional, imparcial e orientada pelo

interesse público12;

• os direitos adquiridos e a confiança legítima devem ser protegidos13;

• a Administração está vinculada à jurisprudência constitucional e administrativa;

• todos os atos devem obedecer ao quadro constitucional dos direitos

fundamentais14

.

A jurisprudência tem reforçado este princípio, anulando atos por violação de

princípios mesmo quando não exista infração a uma norma legal concreta (v.g., STA

12.03.2019; STA 04.06.2020). Tal demonstra que os princípios constitucionais são

parâmetros diretos de validade administrativa15

.

1.3 Interesse Público: Conceito, Densificação e Desvio de Poder

O interesse público é a finalidade própria da atividade administrativa16. Apesar de

ser um conceito indeterminado, a doutrina defende que não pode ser manipulado17

.

Sérvulo Correia distingue o interesse público formal meramente declarado do interesse

9 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo

10 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo

11 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, Constituição da República Portuguesa, arts.

2.º, 18.º, 20.º, 266.º e 268.º

12 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo. Constituição da República Portuguesa, arts.

2.º, 18.º, 20.º, 266.º e 268.º

13 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, Constituição da República Portuguesa, arts.

2.º, 204.º e 280.º

14 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, Constituição da República Portuguesa, arts.

2.º, 204.º e 280.º

15 V. por todos o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 2/2023, Diário da República, 2.ª série,

de 28.08.2023, onde se afirma a possibilidade de censurar atos administrativos com base em violação de

princípios, designadamente da proporcionalidade, bem como outra jurisprudência no mesmo sentido.

16 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo

17 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativopúblico juridicamente qualificado, que corresponde aos fins constitucionalmente

admissíveis18

.

O interesse público deve ser densificado através da ponderação entre valores

constitucionais, da adequação da medida administrativa e da sua fundamentação19

.

Quando a Administração atua para fins estranhos ou desviados, ocorre o desvio de poder

— um dos vícios mais graves do Direito Administrativo20. O desvio de poder compromete

a legalidade material e conduz à anulação do ato, podendo gerar responsabilidade

disciplinar ou penal21

.

1.4 Proporcionalidade: Estrutura e Função Normativa

Origem na doutrina alemã (Jellinek; Alexy), a proporcionalidade subdivide-se em

adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito22. É o principal critério

utilizado pelos tribunais na validação de atos administrativos restritivos, especialmente

em contextos de polícia administrativa, sanções, urbanismo e regulação23

.

Nos seus elementos essenciais24:

• adequação -o meio deve ser apto para atingir o fim;

• necessidade-não pode existir alternativa menos lesiva;

• proporcionalidade em sentido estrito- deve existir equilíbrio entre sacrifício

imposto e benefício público alcançado.

O Tribunal Constitucional português tem afirmado que qualquer medida pública

restritiva está sujeita ao teste de proporcionalidade (Acórdão n.º 187/2001)25

.

18 J. A. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. I

19 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo

20 J. A. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo

21 Código do Procedimento Administrativo, arts. 161.º e 163.º; J. A. Sérvulo Correia, Noções de Direito

Administrativo

22 Robert Alexy, Teoria dos Direitos Fundamentais, v. ainda Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre

23 Pedro Costa Gonçalves, Funções e Valores do Direito Administrativo, in Estudos de Homenagem a

Mário Esteves de Oliveira

24 Robert Alexy, Teoria dos Direitos Fundamentais

25 Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2001, ponto 10 (afirmação do princípio da

proporcionalidade como princípio geral de limitação do poder público, ancorado no art. 18.º, n.º 2, CRP);

v. também o Acórdão n.º 172/2022, sobre proibição do excesso e proporcionalidade.

CAPÍTULO II — AS RELAÇÕES JURÍDICAS ADMINISTRATIVAS

2.1 Conceito e Critérios Identificativos

A relação jurídica administrativa é o vínculo jurídico entre a Administração e os

particulares, ou entre entidades administrativas, quando exista exercício de função

administrativa26. A doutrina estabelece três critérios para a sua identificação27:

1. 2. 3. orgânico -presença de entidade administrativa;

objetivo- aplicação de normas de direito público;

funcional- exercício de função administrativa, mesmo que por entidades privadas.

O critério funcional tem ganho destaque, pois no Estado regulador múltiplas

entidades privadas exercem poderes públicos (concessionárias, entidades reguladoras,

ordens profissionais)28

.

2.2 A Relação Administrativa como Sistema

A relação administrativa não se limita ao ato administrativo isolado. Seguindo

Cassese e Schmidt-Assmann, ela possui estrutura sistémica e plurifásica29:

• fase procedimental-participação, audiência prévia, instrução, consulta,

informação30;

• fase decisória- profere-se ato administrativo dotado de presunção de

legitimidade31;

• fase executória- autotutela administrativa, sujeita a limites constitucionais32;

• fase de responsabilização- mecanismos de reparação e controlo33

.

26 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo

27 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo

28 Pedro Costa Gonçalves, Entidades Privadas com Poderes Públicos

29 Sabino Cassese, Il diritto amministrativo: storia e prospettive, Eberhard Schmidt-Assmann, Das

allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee

30 Código do Procedimento Administrativo, arts. 53.º, 86.º-97.º e 121.º-124.º, J. C. Vieira de

Andrade, Lições de Direito Administrativo

31 Código do Procedimento Administrativo, arts. 148.º e 163.º; Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito

Administrativo

32 Código do Procedimento Administrativo, arts. 176.º-179.º; Pedro Costa Gonçalves, Manual de Direito

Administrativo

33 Constituição da República Portuguesa, arts. 22.º e 268.º, n.º 4; Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro

(regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado); Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito

AdministrativoEsta visão sistémica reforça o papel do procedimento administrativo como espaço

público de racionalização da decisão (Häberle), garantindo legitimidade democrática e

jurídica34

.

2.3 Relações Administrativas e Relações de Direito Privado

Embora exista permeabilidade entre direito público e privado, há diferenças

essenciais35. Na relação administrativa há desigualdade funcional: a Administração atua

com prerrogativas públicas, podendo impor decisões, executar diretamente e sancionar36

.

Os particulares atuam sob autonomia privada37. Contudo, verifica-se:

• contratos administrativos com regras híbridas38;

• responsabilidades civis aproximadas do modelo civil39;

• privatização de funções públicas40

.

A tensão entre autotutela administrativa e tutela jurisdicional exige mecanismos

eficazes de controlo, especialmente cautelares41

.

34 Peter Häberle, Die offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten

35 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo

36 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo

37 Código Civil, art. 405.º; Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo

38 Pedro Costa Gonçalves, Manual de Direito Administrativo

39 Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (responsabilidade civil extracontratual do Estado), arts. 7.º-13.º;

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo

40 Pedro Costa Gonçalves, Entidades Privadas com Poderes Públicos

41 Constituição da República Portuguesa, art. 268.º, n.º 4; Código de Processo nos Tribunais

Administrativos, arts. 112.º e ss.; Ana Rita Grenha, Caminhos de reforço da tutela jurisdicional efetiva em

sede cautelar, CEDIPRE 

CAPÍTULO III — PODER ADMINISTRATIVO E GARANTIAS DOS

PARTICULARES

3.1 Poder Vinculado e Discricionário

O poder vinculado restringe a Administração à aplicação estrita da lei42. Já o poder

discricionário concede margem de apreciação, mas tal margem é jurídica, não política43

.

A discricionariedade não permite arbitrariedade44

.

Os tribunais controlam45:

• erro manifesto;

• falta de fundamentação;

• desvio de poder;

• violação de princípios (proporcionalidade, igualdade, imparcialidade).

Sérvulo Correia e Bandeira de Mello sustentam que a discricionariedade exige

fundamentação reforçada e ponderação racional46

.

3.2 Autotutela Declarativa e Executiva

A autotutela declarativa permite anular atos ilegais e revogar atos

inconvenientes47. A autotutela executiva permite execução direta, mas deve ser

controlada: a execução forçada administrativa é admitida apenas dentro de limites

materiais e procedimentais, sob pena de violação de direitos fundamentais48

.

42 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo

43 Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo; J. A. Sérvulo Correia, Noções de Direito

Administrativo

44 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo; v. ainda Código do Procedimento

Administrativo, arts. 152.º e 163.º.

45 J. C. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo; v. ainda Código do Procedimento

Administrativo, arts. 152.º e 163.º

46 J. A. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo; Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de

Direito Administrativo

47 Código do Procedimento Administrativo, arts. 165.º-168.º; Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito

Administrativo

48 Código do Procedimento Administrativo, arts. 176.º-179.º; Paulo Otero, O Fundamento da Autotutela

Executiva da Administração Pública; v. ainda RC Machete, “A execução do acto administrativo”, Direito

e JustiçaA doutrina italiana (Giannini, Sandulli) defende que a autotutela é condição de

eficácia da atuação administrativa; contudo, sem tutela jurisdicional célere, pode tornar-

se instrumento de abuso49

.

3.3 Procedimento Administrativo (CPA) e Tutela Jurisdicional (CPTA)

O CPA assegura garantias essenciais participação, audição, acesso à informação,

fundamentação, imparcialidade que formam o núcleo das garantias dos administrados50

.

O CPTA, por seu lado, oferece tutela jurisdicional efetiva51:

• ações de anulação;

• ações de condenação à prática de atos devidos;

• medidas cautelares;

• responsabilidade civil por atos administrativos52

.

A tutela deve ser efetiva, célere e adequada, sob pena de comprometer o Estado de

Direito53

.

CONCLUSÃO

O Direito Administrativo contemporâneo caracteriza-se por forte

constitucionalização, vinculação a princípios estruturantes e exigência de controlo

jurisdicional rigoroso. As relações jurídicas administrativas são complexas, plurifásicas e

baseadas num equilíbrio entre autoridade pública e garantias dos administrados. A

proporcionalidade, a juridicidade e o interesse público qualificado são parâmetros

fundamentais para validar a ação administrativa e assegurar que o poder público atua

dentro dos limites constitucionalmente definidos.

49 Massimo Severo Giannini, Diritto Amministrativo; Aldo Sandulli, Manuale di Diritto Amministrativo,

Nápoles, Jovene

50 Código do Procedimento Administrativo, arts. 8.º, 9.º, 53.º, 66.º, 69.º-76.º, 121.º-124.º; v. ainda “O

Princípio da Imparcialidade Administrativa”, que sintetiza as garantias de imparcialidade e transparência

procedimental

51 Código de Processo nos Tribunais Administrativos, arts. 37.º, 51.º e 112.º; art. 2.º (tutela jurisdicional

efetiva).

52 Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (responsabilidade civil extracontratual do Estado); artigo 2.º do

CPTA

53 Constituição da República Portuguesa, art. 268.º, n.ºs 4 e 5; Ana Rita Grenha, Caminhos de Reforço da

Tutela Jurisdicional Efetiva em Sede CautelarEm síntese, as relações jurídicas administrativas, estruturadas pelos princípios da

juridicidade, do interesse público e da proporcionalidade, só se tornam compatíveis com

o Estado de Direito quando são acompanhadas de garantias procedimentais e

jurisdicionais efetivas ao dispor dos particulares.

BIBLIOGRAFIA

Alexy, Robert, Teoria dos Direitos Fundamentais

Bandeira de Mello, Celso Antônio, Curso de Direito Administrativo

Cassese, Sabino, Il diritto amministrativo: storia e prospettive

Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo, vols. I e II

Gonçalves, Pedro Costa, Manual de Direito Administrativo

Gonçalves, Pedro Costa, Entidades Privadas com Poderes Públicos

Häberle, Peter, Die offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten

Mayer, Otto, Deutsches Verwaltungsrecht

Sérvulo Correia, J. A., Noções de Direito Administrativo, vol. I

Vieira de Andrade, J. C., Lições de Direito Administrativo

Constituição da República Portuguesa (1976).

Código do Procedimento Administrativo (CPA).

Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (responsabilidade civil extracontratual do Estado).