Trabalho de pesquisa: A evolução da responsabilidade civil da Administração portuguesa – as sequelas de uma infância difícil
A
evolução da responsabilidade civil da Administração portuguesa – as sequelas de
uma infância difícil.
Nome: Daniela Florêncio
Número de aluno: 71756
Turma: B
Subturma: 16
1.
Lista de abreviaturas
CPA – Código do
Procedimento Administrativo
CA – Código
Administrativo
CRP – Constituição da
República Portuguesa
CC – Código Civil
LRCAP – Decreto-Lei n.º
48051, de 21 de novembro de 1967
TJUE – Tribunal de
Justiça da União Europeia
RREEP – Regime da
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas
2.
Introdução
Nos termos do artigo 266º
da CRP e 4º do CPA, a Administração Pública atua na prossecução do interesse
público, respeitando os direitos e interesses legalmente protegidos – e quando
não os respeita?
Este trabalho visa uma
breve análise da evolução da resposta do ordenamento jurídico a esta questão, desde
o berço francês ao diploma de 2007 ainda vigente em Portugal, e de que modo é
que a infância conturbada do Direito Administrativo influencia essa resposta
até hoje.
3. Evolução
3.1. Arrêt
Blanco – como responsabilizar a Administração que se tutela a si mesma?
É no seguimento de um
problema de responsabilidade civil, decorrente do atropelamento de uma criança
de cinco anos, Agnès Blanco, por um vagão de uma empresa tabaqueira de natureza
pública francesa, que o Direito Administrativo obtém a sua consagração. Tendo
em conta a natureza do evento que marcou a génese do Direito Administrativo, é
manifesto que deixe marcas que acompanharão todo o seu crescimento.
O cerne da questão cingia-se
à natureza das partes envolvidas neste litígio, que levou o Tribunal de Bordéus
a declarar-se incompetente – o Código Civil e as disposições relativas à responsabilidade
civil aplicam-se a relações entre iguais, e estando em causa cidadão e
Administração, as suas normas não encontrariam aplicabilidade.
Importa notar que no
seio do Estado Liberal, a Administração “atocêntrica”, potencialmente lesiva
dos direitos dos particulares em favor de interesses superiores, cingia-os
meros objetos do seu poder, súbditos com os quais não estabelece relações – é
neste sentido que não existia direito que permitisse a responsabilização da
Administração pelos danos causados no exercício das suas funções.
A questão vai ascender
ao Tribunal de Conflitos que, a 8 de fevereiro de 1873, remete a decisão para o
contencioso administrativo sob fundamento de que o Estado, na prossecução do
interesse público e da sua conciliação com os direitos privados, encontra-se submetido
a “regras especiais”. Quer isto dizer que a administração goza de um
poder excecional, ou melhor, de um privilégio exorbitante, que lhe permite definir
as próprias realidades no sentido de afastar os princípios do Código Civil e estabelecer
o direito aplicável ao particular, em função do caso concreto.
A isto, acumular-se-ia a
prerrogativa de executar coativamente essas decisões mediante ato – era um
poder que não encontraria consagração em nenhuma lei, mas que também não precisaria
de encontrar, pois resultava de a Administração existir por si mesma, dotada de
poderes de autotutela sobre as suas decisões, como produto da noção de Estado do
liberalismo oitocentista, tingindo pelo absolutismo: “The leing can do no
wrong”.
Será possível falar em responsabilidade
da Administração quando esta se tutela, introspetivamente, a si mesma, carecendo
de qualquer controlo externo? Parece-nos que não.
3.2. O
Código Civil de 1867 – a irresponsabilidade administrativa.
Para se falar do
Direito Administrativo português foi necessário falar do seu berço francês, isto
porque um evento de cariz tão traumático no momento da sua criação é patente de
repercutir nos sistemas próximos que a ele recorreram na justificação das suas
opções – é neste curso que o Código Civil de Seabra (1867) estabeleceu um
regime de irresponsabilidade administrativa na execução da lei:
“Os empregados
públicos, de qualquer ordem ou graduação que sejam, não são responsáveis pelas
perdas e danos, que causem no desempenho das obrigações que lhe são impostas
pela lei, exceto se excederem ou não cumprirem, de algum modo, as disposições
da mesma lei”, Art.º
2399 do Código Civil de Seabra de 1867.
Portanto, não obstante
a existência de responsabilização por aquilo que seriam equívocos ou abuso do
poder, esta seria, nas palavras do Prof. Freitas do Amaral, “exclusiva e
pessoal do funcionário[1]”, pelo que não seria
possível falar em responsabilização da Administração, sequer de modo indireto.
A Constituição de 1911
sequer se ocupou do tema.
Não obstante, estava
estabelecida uma distinção entre aquilo que seriam “atuações no âmbito da
gestão pública” e “atuações no âmbito da gestão privada”. Nas atuações de
gestão privada, “a Administração despia essa veste de autoridade e atuava
submetendo-se ao direito privado”[2], pelo que aí o Estado não
seria isento à responsabilidade civil, nos termos de um “simples cidadão”[3].
3.3. A
revisão do Código Civil de 1930 e o Código Administrativo de 1936 – a
responsabilidade solidária do Estado e a “responsabilidade civil” das
autarquias locais.
A revisão do Código
Civil de Seabra (por força do Decreto n.º 19126, de 16 de dezembro de 1930),
potenciada pela jurisprudência, veio dar um novo significado aos artigos 2399.º
e 2400.º, no sentido de um novo período evolutivo da responsabilidade civil
administrativa por atos de gestão pública, acrescentando à responsabilidade dos
agentes estaduais a responsabilidade solidária do Estado por atos por aqueles
praticados, dentro das respetivas competências.
“Os empregados
públicos de qualquer ordem ou graduação que sejam não são responsáveis pelas
perdas e danos que causem o desempenho das obrigações que lhe são impostas por
lei, exceto se excederem ou não cumprirem, de algum modo, as disposições da
mesma lei, sendo neste caso solidariamente com eles responsáveis as entidades
de que forem serventuários,” Art.º 2399, Código de Seabra, revisto.
Em 1936, o Código Administrativo
estabelece a responsabilidade civil das autarquias locais pelos prejuízos
resultantes de atos ilegais de gestão pública compreendidos nas suas
atribuições e competência (Art.º 366 CA), portanto, das deliberações dos seus
órgãos com ofensa da lei – manteve, contudo, a responsabilidade estritamente
pessoal quanto a danos provocados por atos de gestão pública com vícios de
competência, excesso de poder, ou de omissão de procedimentos formais (Art.º
367 CA).
Os anos trinta vão ser
marcados por revisões à legislação ordinária portuguesa que definem, pela
primeira vez, a admissão da responsabilidade civil da Administração, em
contrário ao estatuto de irresponsabilidade até então vigente, mas esta decorre
numa ligação estreita aos atos administrativos “ilícitos e culposos”[4] praticados no desempenho
de funções administrativas em violação de lei. Esta restrição da responsabilidade
ao ato administrativo legal implicava que a atuação lesiva aos particulares que
decorresse “dentro” dos contornos do ato não seria tutelada – o mesmo decorria com
a responsabilidade pelo risco, pelo que prejuízos resultantes da atividade
administrativa especialmente perigosas não eram reconhecidas pelo direito
português.
Ainda, o princípio da
responsabilidade do Código de Seabra cobria apenas danos causados pelos
empregados públicos por pequenas ilegalidades em gravidade, negligenciando as ilegalidades
grosseiras mais suscetíveis de provocar danos aos particulares, como a
usurpação do poder, a incompetência e o desvio de poder. Ficavam ainda
excluídos deste regime os danos provocados pelos órgãos das pessoas coletivas
públicas, ou qualquer outro tipo de agente que não integre o conceito de
“empregados públicos”[5].
A responsabilidade
solidária era, nas palavras do Prof. Antunes Varela, “uma disciplina tosca,
grosseira e incipiente da responsabilidade civil dos entes públicos”[6].
3.4. O
Artigo 8º/17 da Constituição de 1933.
A Constituição de 1933
vai consagrar, no seu Art.º 8/17, o “direito de reparação de toda a lesão
efetiva conforme dispuser a lei”.
Conforme um precedente a
propósito de outros direitos, a determinação da condição e do modo de exercício
deste direito era reenviado para lei ordinária – efetivamente, o que a
Constituição consagrava resultava na impossibilidade de o particular lesado
invocar o direito de indemnização (e responsabilizar o Estado) se uma lei
ordinária não reconhecesse previamente esse direito.
Neste sentido, de
acordo com a formulação do Dr. Justino António de Freitas[7], a Administração teria em
mãos um poder dual: numa, um poder livre e discricionário e, na outra, um poder
livre, regulado e dominado pela lei.
Assim, o poder
discricional, o mais suscetível de lesão aos interesses legítimos dos particulares,
não seria controlado pelos tribunais nem responsabilizaria a Administração, remetendo-se
com desdém o interesse particular ao mero processo gracioso, que nada mais é
que uma reapreciação pela própria Administração – este desapreço não seria,
porém, admissível quanto à lei, visto que “seria repugnante e injusto que o
reconhecimento dum direito estivesse dependente só da vontade de qualquer
funcionário”[8].
3.5. O
Código Civil de 1966[9]
As expectativas foram
de uma nova lei que regulasse toda a matéria da responsabilidade
extracontratual da Administração Pública. Essa foi mesmo a intenção originária
do legislador nos trabalhos preparatórios[10], mas a entrada em vigor
do Código Civil de 1966 revelou uma realidade diferente, pelo que o novo código
vai dispor apenas sobre a responsabilidade relativa aos atos de gestão privada.
Conforme o seu Art.º 501:
“O Estado e demais
pessoas coletivas públicas, quando haja danos causados a terceiro pelos seus
órgãos, agentes ou representantes no exercício de atividades de gestão privada, respondem
civilmente por esses danos nos termos em que os comitentes respondem pelos
danos causados pelos seus comissários.”
No exercício das
funções públicas, manteve-se a disciplina “tosca” do Código de Seabra, durante
um hiato legislativo de 6 meses.
Não obstante, este
artigo não é supérfluo, nem deixa de apresentar, face ao anterior regime, uma
evolução significativa[11], pelo que alarga a responsabilidade
do Estado e demais pessoas coletivas públicas aos danos provocados por órgãos
ou representantes dessas entidades.
Contudo, existia por
parte das pessoas coletivas públicas um direito de regresso relativamente ao
órgão, agente ou representante, isto é, o papel do Estado e demais entidades
públicas na responsabilidade por atos de gestão privada é de meros garantes do
cumprimento da obrigação de indemnizar[12] – isto resulta, ainda, da
responsabilidade solidária.
3.6. O
Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro de 1967
O regime da
responsabilidade civil administrativa extracontratual por ato de gestão pública,
lacuna do Código Civil de 1966, só vai ser estabelecido posteriormente através
do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro de 1967 (LRCAP).
Este regime firmou a
distinção clara entre os danos decorrentes da atividade de gestão privada,
segundo os quais o Estado responde nos termos em que responde o particular
(cfr. Art.º 501 CC), e os danos de gestão pública, pelos quais o Estado
responde segundo as normas de Decreto-Lei n.º 48051. Isto significou, por isso,
numa tutela jurisdicional diferente de acordo com a proveniência dos danos:
tribunais judiciais, quando havendo danos decorrentes da gestão privada, e
tribunais administrativos, havendo danos na atividade de gestão pública.
Esta dualidade de
regimes e tribunais competentes é o que o Prof. Vasco Pereira Silva entende
como uma “divisão esquizofrénica”, evidente repercussão do caso Àgnes Blanco,
trauma daquelas atuações administrativas que gozavam de privilégios
exorbitantes, submetidas a regras e tribunais especiais.
Não obstante, este
diploma vai cobrir pioneiramente, embora o faça de forma genérica, a
responsabilidade da Administração Pública pelo risco e factos lícitos[13], colocando este
Decreto-Lei como um passo certeiro no sentido de uma nova compreensão da
atividade administrativa assente no equilíbrio entre o poder e os direitos e
interesses dos cidadãos, porque o interesse público implica necessariamente a
consideração destes. Estabelecem-se três modalidades de responsabilidade da
Administração: a responsabilidade por factos ilícitos e culposos, a
responsabilidade por factos lícitos e a responsabilidade pelo risco ou por
factos casuais.
A LRCAP apresentou um
impulso decisivo na responsabilização da Administração por atos de gestão
pública, pelo que não pressupunha a responsabilidade solidária, mas sim a
responsabilidade da pessoa coletiva pública quando a ação se integra no
exercício das suas funções e por causa delas, só se dando lugar à responsabilidade
solidária quando ultrapassados os limites das suas funções[14].
Pela primeira vez,
institui-se o Estado, não como mero garante do cumprimento da obrigação de
indemnizar, mas como o responsável pela obrigação de indemnizar.
3.7. A
Constituição de 1976
Mencione-se brevemente
a entrada em vigor da Constituição de 1976, que trouxe uma maior amplitude da
responsabilidade por danos provocados pelos atos da Administração, sendo neste
sentido que os Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira a indicam como uma “clara
rutura relativamente ao dogma do «Estado irresponsável» e do «funcionário
pessoal e exclusivamente responsável»”. Lê-se no seu Art.º 22:
“O Estado e demais
entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os
titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões
praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que
resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.”
Note-se a amplitude do preceito
ao cobrir todas as funções do Estado e os danos, tanto patrimoniais como não
patrimoniais, que resultam do exercício dessas funções – é ainda um preceito
que, nas palavras do Prof. Jorge Miranda, efetiva o princípio da tutela
jurisdicional efetiva e evidencia o princípio da solidariedade do Estado para
com os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes.[15]
3.8. “RREEP”:
O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades
Públicas de 2007.
A nova dimensão e inovação
consequente à mudança de regime e nova Constituição, bem como os novos
problemas práticos e teóricos que daí resultaram, contribuíram para condenar a vigente
LRCAP a um diploma anacrónico e insuficiente naquilo que era o novo paradigma[16] nacional e europeu.
Apresentava-se o risco de os novos preceitos constitucionais serem meros
acessórios, mediante a dependência de um regime obsoleto, incapaz de lhes
conferir a efetividade necessária e de aproximar a realidade administrativa portuguesa
da jurisprudência do TJUE.
É neste sentido que é
aprovado o novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e
Demais Entidades Públicas (RREEP), a 18 de outubro de 2007, tendo entrado
em vigor a 30 de janeiro de 2008.
Não teve um início de
vida risório, pelo que antes dos seus seis meses de existência, sofre logo a
sua primeira alteração pela Lei n.º 31/2008 de 17 de julho – conforme a
exposição de motivos, hospedada na Proposta de Lei n.º 195/X, isto decorre em
função da condenação da República Portuguesa, a 10 de janeiro de 2008, pela não
adoção das medidas necessárias para a execução de sentença prévia em matéria de
transposição da “Diretiva Recursos”[17] [18].
Pensamos que o maior
pecado deste regime é a continuidade da estrutura dualista da LRCAP, logo com o
Art.º 1/2 do RREEP a estabelecer a fórmula a ser utilizada na discriminação das
condutas de gestão pública, que o diploma visa regular, das condutas de gestão
privada, submetidas ao Art.º 500 do Código Civil.
Esta distinção infeliz
não impede uma interpretação sistemática, que parece ter sido pretendida pelo
próprio legislador, ao incluir “[…] ou reguladas por disposições ou
princípios de direito administrativo” no final do número 2 e 5 do Art.º 1
RREEP – a atuação “privada” da Administração Pública também é regulada por
disposições de direito administrativo, cfr. Art.º 2/3 CPA, o que permite afastar
relativamente esta “distinção esquizofrénica”, mas a remissão para o intérprete
torna a aplicação deste regime incerta e casuística ao onerá-lo excessivamente[19].
Esta distinção provoca
ainda um outro problema, quanto à aplicação do direito civil aos atos da gestão
privada nos termos do Art.º 500 CC, pelo que a entidade administrativa (o
comitente) responde pelos danos que o titular do órgão, funcionário ou agente
(o comissário) causar, se este estiver, também, obrigado a indemnizar, i.e., a
Administração Pública só é responsável perante o lesado se o titular do órgão,
funcionário ou agente também for responsabilizado.
4.
Conclusão
A evolução da
responsabilidade civil na Administração Pública portuguesa revela um percurso marcado
por uma tensão constante na conciliação do interesse público e a proteção dos
direitos dos particulares, tendendo, com o passar do tempo, para uma maior
tutela do particular, paralelo à transformação da própria Administração Pública
e das suas funções.
A persistência de uma
estrutura dualista nada mais do que demonstra a subsistência de alguns dos
traumas que continuam a dificultar a obtenção de uma tutela jurisdicional
plena, coerente e efetiva, e atesta à necessidade de um regime monista ou
tendencialmente unitário. Que se continue a caminhada no sentido de fratura com
a herança francesa do liberalismo, pois o Estado que aceita o escrutínio e a
responsabilidade é aquele que mais se aproxima de um modelo de Administração
verdadeiramente ao serviço dos cidadãos.
5.
Bibliografia
MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ
SALGADO DE MATOS, “Responsabilidade Civil Administrativa – Direito
Administrativo Geral”, Tomo III (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2003/3)
DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso
de Direito Administrativo”, Volume II (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2730/2)
MARCELLO CAETANO, “Manual
de Direito Administrativo (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-452/B)
VASCO PEREIRA DA SILVA, “Em
Busca do Ato Administrativo Perdido” (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-1370/A)
MARIA DA GLÓRIA FERREIRA PINTO DIAS
GARCIA, “Responsabilidade Civil do Estado e Demais Pessoas Colectivas
Públicas” (disponível na Biblioteca da FDUL,
C01-2152)
JORGE MIRANDA. “Manual de
Direito Constitucional”, Tomo IV (disponível na Biblioteca da FDUL, C01-2459/D)
ALEXANDRA LEITÃO, “Duas questões
a propósito da responsabilidade extracontratual por (f)actos ilícitos e
culposos praticados no exercício da função administrativa: da responsabilidade
civil à responsabilidade pública. Ilicitude e presunção de culpa” (disponível
em: https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/artigo-responsabilidade2.pdf)
MARIO AROSO ALMEIDA, “Teoria
Geral do Direito Administrativo, 2.ª Edição” (disponível na Biblioteca da
FDUL, C02-2628/E)
6.
Legislação utilizada
Proposta de Lei n.º 195/X
Código do Procedimento
Administrativo
Constituição da República
Portuguesa de 1933
Constituição da República
Portuguesa de 1976
Código Civil de Seabra (1867)
Código Administrativo
Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de
novembro de 1967
Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro
Lei n.º 31/2008 de 17 de julho
Índice
3.1. Arrêt Blanco – como
responsabilizar a Administração que se tutela a si mesma?
3.2. O Código Civil de
1867 – a irresponsabilidade administrativa.
3.4. O Artigo 8/17 da
Constituição de 1933.
3.6. O Decreto-Lei n.º
48051, de 21 de novembro de 1967
[1] DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de
Direito Administrativo”, Vol. II, p. 688.
[2] MARIA DA GLÓRIA DIAS GARCIA, “A
Responsabilidade Civil Do Estado E Demais Pessoas Coletivas Públicas”, p. 17.
[3] Idem, p. 17.
[4] DIOGO FREITAS DE AMARAL, “Curso de
Direito Administrativo”, Vol. II, p. 690.
[5] MARIA DA GLÓRIA DIAS GARCIA, “A
Responsabilidade Civil Do Estado E Demais Pessoas Coletivas Públicas”, p. 19.
[6] ANTUNES VARELA, RLJ, ano 124, n.º
3803, p. 57 apud MARIA DA GLÓRIA FERREIRA PINTO DIAS GARCIA, “Responsabilidade
Civil do Estado e Demais Pessoas Colectivas Públicas”, cit., p. 12.
[7] JUSTINO ANTÓNIO DE FREITAS,
“Instituições de Direito Administrativo Português”, p. 112 apud MARCELLO
CAETANO p. 13 e 14.
[8] Idem.
[9] Decreto-Lei n.º 47 334, de 25 de
novembro de 1966
[10] DIOGO FREITAS DE AMARAL, “Curso de
Direito Administrativo”, Vol. II, p. 692.
[11] MARIA DA GLÓRIA DIAS GARCIA, “A
Responsabilidade Civil Do Estado E Demais Pessoas Coletivas Públicas”, p. 33
[12] Idem, p.34.
[13] O Estado como “o segurador do que
pode chamar-se o risco social, i.e., o risco proveniente da atividade social
que se traduz na intervenção do Estado”, cfr. MARCELLO CAETANO, “Manual de
Direito Administrativo”, pp. 619 e 620.
[14] VAZ SERRA, anotação ao acórdão do
Supremo Tribunal de Justiça de 19/10/1976, in RLJ, ano 110.º, p. 314, apud
MARIA DA GLÓRIA FERREIRA PINTO DIAS GARCIA, “Responsabilidade Civil do Estado e
Demais Pessoas Colectivas Públicas”, cit., p. 12.
[15] JORGE MIRANDA. “Manual de Direito
Constitucional”, Tomo IV, Direitos Fundamentais, pp. 348 - 360.
[16] MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ
SALGADO DE MATOS, “Responsabilidade Civil Administrativa – Direito
Administrativo Geral”, Tomo III, p. 15.
[17] Diretiva n.º 89/665/CEE de 21 de
dezembro de 1989.
[18] DIOGO FREITAS DE AMARAL, “Curso de
Direito Administrativo”, Vol. II, p. 695.
[19] ALEXANDRA LEITÃO, “Duas questões a
propósito da responsabilidade extracontratual por (f)actos ilícitos e culposos
praticados no exercício da função administrativa: da responsabilidade civil à
responsabilidade pública. Ilicitude e presunção de culpa”, p. 6.
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