Simulação - Parecer FINAL da Comissão

   

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA

 

Direito Administrativo

Regente: Doutor Vasco Pereira da Silva

Docente: Mestre Beatriz Garcia

ANO LECTIVO 2025/2026

2.º ANO – TURMA   B

 

Subturma 16

 

Parecer da Comissão

 

 

 

Gonçalo Santos (n.º 71458)

Daniela Soares (n.º 71554)

Matilde Gonçalves (n.º 70073)

Ricardo Faria (n.º 71394)

Santiago Silva (n.º 71516)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Enquadramento do problema

 

O presente Parecer surge na sequência da tragédia verificada a 3 de setembro com o acidente do Elevador da Glória, evento que evidenciou a urgência de reavaliar o modelo de governação da CARRIS. 

Historicamente, a CARRIS reconheceu diversas mutações na sua tutela.

Originalmente municipal, a empresa transitou para a esfera do Estado, tendo regressado ao domínio da C.M.L. através do Decreto-Lei n.º 86-D/2016. 

Atualmente, verifica-se uma dicotomia jurídica relevante, pois, por um lado, a titularidade do capital mantém-se na esfera estatal, mas o Município de Lisboa exerce a gestão em regime de exclusividade. 

Este exercício decorre de um contrato de concessão de serviço público, cujos termos são regulados pelo artigo 111.º, n.º 1, al. b) e pelo artigo 407.º, n.º 2 do CCP.

Neste quadro, o Município sucedeu na posição jurídica do Estado, assumindo a plenitude dos poderes públicos, direitos e obrigações inerentes à operação, conforme estipula o artigo 3.º, n.º 1 do referido Decreto-Lei. 

Subsiste, contudo, uma responsabilidade residual do Estado, prevista no artigo 6.º do mesmo diploma, o que confere ao modelo atual uma natureza composta que importa clarificar.

O problema central reside, portanto, na adequação do modelo às exigências de segurança de equipamentos de transporte histórico e mecânico. A concessão, sendo um contrato que visa a gestão eficiente de uma atividade em troca de resultados (artigo 407.º, n.º 2 do CCP), não pode sobrepor a lógica financeira à proteção da integridade física dos utilizadores.

É sob este prisma que foi criada a presente Comissão composta por quatro membros dos Municípios detentores de elevadores, a Senhora Daniela Soares, o Senhor Gonçalo Santos, a Senhora Matilde Gonçalves e o Senhor Santiago Caetano e Silva, e ainda pelo Senhor Ricardo Faria, membro representante do Governo, nomeado pelo Ministro da Reforma do Estado.

A Comissão teve como objetivo avaliar as propostas apresentadas a concurso pelas equipas de juristas e de engenheiros e tomar uma deliberação fundamentada quanto à melhor das alternativas em confronto para o estatuto jurídico da CARRIS para um melhor desempenho desta atividade, conforme os artigos 130.º a 161.º do CCP.

Tomou-se como principal prioridade a conciliação entre a gestão do funcionamento com uma segurança efetiva, de forma a evitar futuros acidentes. 

 

Proposta 1

“Atividade a cargo de um serviço técnico específico do Município, colocado sob a direção imediata do  Presidente da Câmara, que ficaria diretamente responsável pelo funcionamento e pela garantia de segurança do serviço público”

 

Quanto à primeira proposta, importa identificar, antes de mais que a mesma é possível de ser realizada nos termos do artigo 65.° da Lei n.° 50/2012, de 30 agosto que prevê a internalização de empresas municipais, isto é, prevê que as empresas municipais sejam transformadas num serviço municipal da C.M.L. Com efeito, é de notar as diferenças entre o previsto no artigo mencionado e o previsto no artigo 64.º do mesmo Decreto-Lei que respalda a figura da integração, figura esta que apenas se deveria aplicar se procura-se-mos integrar a CARRIS no Município como um serviço municipalizado. De notar que esta proposta iria colocar a CARRIS sobre a administração municipal direta da C.M.L.

Ora, no caso concreto esta solução é viável pela via legal do artigo 65.º e não do artigo 64.º. Neste sentido, a internalização deve ser aceite nos termos do artigo 25.°, n.°1, al. n) da Lei n.° 75/2013, de 12 de setembro, ou Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL), isto é, deve ser aceite em reunião do órgão deliberativo (Assembleia Municipal), sob proposta do órgão executivo (Câmara Municipal). 

Tendo em conta a aprovação desta proposta, importa mencionar que a integração desta empresa municipal como serviço municipalizado implica a provável alteração da Macro-Estrutura da C.M.L. De notar que tal alteração tem de, há semelhança com o processo de internalização, ser aprovado em sede de reunião da Assembleia Municipal sob proposta da Câmara Municipal. Ora, face a esta questão o grupo de juristas que apresentou esta solução perante a Comissão, não assegura os procedimentos necessários. Isto é, a hipótese em questão alega que o Senhor Presidente da C.M.L. tem competência para alocar as competências da CARRIS a um serviço municipal por via da alteração da Macroestrutura nos termos do artigo 6.º e do Decreto-Lei 305/2009 de 23 de outubro. 

Com efeito, apesar do artigo 6.º prever diversas alterações que são possíveis de ser realizadas à Macroestrutura do Município, contudo, todas elas devem respeitar as limitações impostas pela Assembleia Municipal tal como indicado no final das alíneas a), b) e c) do supra identificado neste artigo. Ademais, é de notar que os proponentes desta solução alegam também a possibilidade de que o Sr. Presidente pode, entre outras diversas ações, criar e extinguir subunidades orgânicas com base no artigo 7.º do Decreto-Lei 305/2009.

Neste sentido, importa atender ao artigo 4.º n.º1, al. a) que define unidades orgânicas como sendo chefiadas por pessoal dirigente (técnicos superiores na sua maioria) e o artigo 4.º, n.º1, al. b) que define subunidades orgânicas como sendo lideradas por pessoal com funções de coordenação, o que se entende, na sua maioria. Assim nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei, o Presidente apenas pode criar subunidades e não é do entender desta comissão que a CARRIS deva ser internalizada na C.M.L. por via de uma subunidade orgânica, tendo em conta, por um lado o seu grande interesse público, e por outro o facto de CARRIS, atualmente, estar sujeita a um Conselho Fiscal, a um Conselho Administrativo e a uma Assembleia Geral. Ora, logicamente que uma empresa municipal com o interesse público da CARRIS e que esteja sujeita à atuação e as decisões dos órgãos mencionados não deve ser internalizada por meio de uma subunidade orgânica passando a ficar apenas à responsabilidade de pessoal com funções de coordenação.

Assim sendo, parece a esta Comissão que a proposta apresentada é pertinente, mas não pelo método sugerido. Isto é, de facto a internalização é uma solução a adotar quando findar o período estabelecido no contrato de concessão, contudo deve ser aprovada pela Assembleia Municipal sob proposta da Câmara Municipal, nos termos do artigo 25.º, n.º1, al. n). Após esta aprovação deve ser submetida nova proposta à Assembleia Municipal pela Câmara Municipal,  nos termos do artigo 25.º, n.º 1, al. m), que vise alterar a Macroestrutura do Município de forma a internalizar a CARRIS como uma unidade orgânica e não como uma subunidade orgânica, tal como é defendido pelo grupo de juristas. Importa também mencionar o artigo 23.º do RJAL que consagra as atribuições do município. Ora, as atribuições prosseguidas pela CARRIS têm respaldo legal no artigo 23.º, n.º 2, al. c). É através deste artigo que a CARRIS pode ser internalizada nos serviços municipais na C.M.L. De notar que se as competências prosseguidas pela CARRIS não tivessem respaldo no artigo 23.º do RJAL a C.M.L poderia ter participações nesta empresa, pois não pode integrar empresas locais cujas competências não constituam atribuições do município. Em relação a este artigo é ainda importante mencionar a divergência doutrinária em torno das atribuições municipais. Neste sentido, cumpre destacar as três posições seguidas pela doutrina: a tese da cláusula geral, defende que o município tem competência para prosseguir todas as atribuições que manifestem interesse público para a população do Município, cabendo ao próprio Município a definição se uma atividade é ou não de interesse municipal. Em segundo lugar, é defendida por alguns autores a tese da cláusula taxativa, que procura restringir as atribuições do município às que constam do artigo 23.º, n.º 2. Por fim, existem ainda defensores de uma tese mista que visa articular ambos, ou seja, defendem que o município prossegue atribuições que vertam o interesse municipal, entre as quais as definidas pelo artigo 23.º, n.º 2, logo este artigo não assume uma condição taxativa, mas sim enumerativa. Ora, claramente, a tese mista apresenta vantagens sobre as outras, pois prevê que o município possa dar resposta a situações que não estejam previstas no artigo 23.º, n.º 2, al. b), mas que, apesar disto, colocam em causa o interesse da população do Município. 

Com efeito, a propósito desta solução é necessário discutir também acerca da divergência doutrinária que discute a possibilidade do Presidente da C.M. ser um órgão administrativo. Quanto a este assunto, a Comissão adota a posição do Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral pelo que considera que o facto do Presidente ter competências próprias inerentes a si (artigo 35.º do RJAL). 

Quanto a vantagens é inegável que para além deste modelo estabelecer uma “linha de responsabilidade” mais direta do que qualquer outra solução, dado que todos os incidentes ou acidentes que envolvam a CARRIS são da responsabilidade direta do Sr. Presidente da C.M.L Para além disto, esta medida apresenta ainda uma vantagem dado que é muito próxima e desenvolvedora do poder local nos termos plasmados pelo art. 235.º, n.º 2 da CRP, dado que permite que a CARRIS seja internalizada como um serviço municipal no Município de Lisboa, logo terá o objetivo de, tal como toda a Câmara Municipal, preservar o interesse dos habitantes do território lisboeta. Para além disto, esta solução afasta ainda possíveis formas de privatização que visem a inversão da lógica de obtenção de lucro pelo interesse público, isto é, como sabemos os entes privados tendem a priorizar a obtenção de lucro, mesmo que para tal tenham de abdicar da qualidade dos serviços prestado, o que se pode refletir numa diminuição das garantias de interesse público. Como vimos, seria extremamente prejudicial que uma empresa municipal como a CARRIS, fosse prejudicada por esta inversão. 

Quanto a desvantagens, é possível alegar que esta proposta pode levar a uma politização da CARRIS, tendo em conta que as orientações da mesma seriam comuns à orientação da C.M.L., o que quer dizer que ambas ficariam sobre as diretrizes, em parte ideológicas e partidárias, do Presidente da Câmara Municipal. Face a esta desvantagem, pode-se opor que, em última análise, as diretrizes ideológicas ou partidárias do Presidente da C.M.L. sobre os serviços municipais (onde se incluiria a CARRIS) refletem os ideais partidários da maioria dos habitantes votantes do Conselho. Logo, poderão existir diretrizes políticas mas todas elas legitimidade pela soberania popular através do voto.

 

Proposta 2

“Manutenção da atual situação da Carris, de pessoa coletiva de direito privado sob a forma de sociedade anónima de capitais públicos, com natureza municipal, simultaneamente com a externalização da tarefa de fiscalização a cargo de outra empresa privada. E, sendo esse o caso, quais as mudanças necessárias para assegurar a efetivação das garantias de segurança do equipamento”

 

Relativamente à Proposta n.º 2, que sugere a manutenção da atual situação da CARRIS enquanto pessoa colectiva de direito privado (S.A. de capitais públicos), sendo a sua fiscalização exercida de forma externa e privada, mais concretamente, por outra empresa.

Esta solução abarca duas realidades: o controlo exercido pelo Município de Lisboa e a natureza empresarial da proposta.

Enquanto expressão da autonomia local constitucionalmente reconhecida aos Municípios, nos termos do artigo 235.º, n.º 1 da Constituição, ela enquadra-se no âmbito da Administração Autónoma, traduzindo-se na constituição e gestão de uma entidade empresarial municipal destinada à prossecução de fins de interesse público local. A CARRIS, enquanto sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, configura uma forma de Administração Indireta da autarquia sob forma privada, através da qual o Município de Lisboa exerce a função administrativa mediante instrumentos jurídico-privados, preservando os poderes de tutela administrativa da legalidade. O Professor Vasco Pereira da Silva refere-se a estas entidades como realidades “esquizofrénicas”, pois são entidades públicas nos fins e capitais, mas privadas na forma e gestão.

Paralelamente, a eventual externalização da atividade instrumental de fiscalização técnica para uma empresa privada não altera a natureza pública da função, constituindo apenas um mecanismo de exercício privado de tarefas materiais de apoio à decisão administrativa. Trata-se, pois, de um modelo em que a gestão operacional assenta em estruturas empresariais, mas a legitimidade, o interesse público prosseguido e os poderes de controlo permanecem ancorados na autonomia administrativa municipal.

Esta empresa está submetida à Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto, também conhecida por Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local (RJAEL), nos termos do artigo 21.º. Também encontra respaldo na Lei Comercial e, subsidiariamente, no Regime do Setor Empresarial do Estado (RSEE).

A principal vantagem desta solução reside na especialização técnica e na agilidade operacional. Ao recorrer a uma empresa privada de fiscalização, a Carris poderia beneficiar de competência técnica especializada de ponta e de uma estrutura mais flexível do que a burocracia administrativa. Este modelo permitiria que o Estado e o Município exercessem uma função mais regulatória e vigilante, ao invés da função executória o que possibilita, teoricamente, uma separação entre quem opera o serviço e quem valida a sua segurança, visando cumprir o princípio da eficiência previsto no artigo 5.º, n.º 1 do CPA.

Não obstante os potenciais ganhos de eficiência, a Comissão identifica riscos críticos na privatização da função de fiscalização. 

Em primeiro lugar, a fiscalização de transportes públicos envolve o exercício de poderes de autoridade e a garantia de direitos fundamentais, como o direito à integridade física e à vida (artigo 24.º e 25.º da Constituição). A delegação da última linha de defesa da segurança numa entidade privada, cujo objetivo primordial é a obtenção de lucro, pode gerar um conflito de interesses relevantes. Existe, em particular, o risco de comprometimento da independência da função de fiscalização, na medida em que a entidade fiscalizadora, por constrangimentos contratuais ou financeiros, pode adotar critérios menos rigorosos na detecção de falhas suscetíveis de implicar a suspensão da exploração comercial.

Em segundo lugar, a externalização agrava o problema da fragmentação ou diluição da responsabilidade. Em caso de acidente, a linha de imputação entre a Carris (operadora), a empresa privada (fiscalizadora) e o Município (titular do serviço) torna-se dúbia. Esta diluição colide com o espírito do artigo 22.º da Constituição, dificultando a punição de negligências e o rápido ressarcimento dos lesados, uma vez que cada entidade tenderá a empurrar a responsabilidade para o parceiro contratual.

Para que este modelo fosse viável, seriam necessárias mudanças estruturais profundas como: 1) o estabelecimento de cláusulas de responsabilidade civil ilimitada e seguros de elevada cobertura para a fiscalizadora; 2) o Município teria de criar uma unidade técnica interna de auditoria (Direção Municipal) para supervisionar o contrato de externalização, evitando a total demissão de competências públicas; 3) a aplicação imediata de multas e rescisão contratual em caso de omissão de relatórios de anomalias.

Em suma, a manutenção da proposta atual, ainda que com pequenas alterações em matéria de fiscalização, aparenta ter algumas falhas ao abdicar de uma competência que é uma prerrogativa de soberania e segurança pública, pois a segurança dos cidadãos não pode ser tratada como uma mercadoria passível de ser subcontratada a terceiros sem haver um controlo público direto e permanente. 

 

Proposta 3

“Criação de uma nova modalidade de associação pública, integrada pelo Estado e por todas as autarquias dotadas de elevadores municipais, destinada a estabelecer regras comuns, a coordenar a gestão e a fiscalização de todos os serviços e empresas municipais, e à qual seria atribuída a garantia de segurança de todas as instalações”

 

A Proposta 3 preconiza a criação de uma nova modalidade de Associação Pública integrada pelo Estado e pelas autarquias locais que possuam elevadores municipais. Esta entidade teria como missão estabelecer regras comuns, coordenar a gestão e assegurar a fiscalização da segurança das instalações. 

Do ponto de vista da organização administrativa, esta proposta insere-se no domínio da Administração Autónoma, uma vez que as associações públicas são pessoas coletivas de direito público dotadas de órgãos e fins próprios, que se auto-administram sem sujeição à hierarquia e direção do Estado. Todavia, esta proposta apresenta uma natureza híbrida e complexa ao misturar o Estado e as Autarquias num mesmo ente para gerir competências que a lei atribui especificamente aos municípios, conforme o artigo 23.º, n.º 2, al. c) da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro.

A principal vantagem desta solução reside na promoção da cooperação interadministrativa e na criação de uma rede de partilha técnica nacional. Ao envolver o Estado, permitiria uma conjugação entre normas de segurança e uma centralização de recursos que teria altas hipóteses de garantir uma fiscalização mais isenta, sem as pressões locais normais do serviço meramente municipalizado. A adoção desta hipótese representaria a aplicação do princípio da unidade de ação administrativa, visando eliminar a lógica do lucro em prol do interesse público e da segurança dos cidadãos, assegurando assim o cumprimento do artigo 266.º, n.º 1 da Constituição.

Não obstante o proveito a retirar com este modelo, a Comissão identifica obstáculos jurídicos e operacionais insuperáveis. 

Em primeiro lugar, a proposta colide com o princípio da descentralização e da autonomia local (artigo 235.º, n.º 2 e 237.º, n.º 1 da Constituição). Ao forçar o Município a integrar uma estrutura onde o Estado tem influência direta sobre assuntos de natureza estritamente local (transportes municipais), estar-se-ia perante uma "recentralização disfarçada", esvaziando as competências próprias da autarquia previstas na Lei n.º 75/2013.

Em segundo lugar, verifica-se um elevado risco de diluição da responsabilidade administrativa, civil e política. No caso de uma nova tragédia, a dispersão de competências entre o Estado, os Municípios e a nova Associação, tem-se receio que crie dúvidas, dificultando assim a imputação de responsabilidades (artigo 22.º da Constituição) e gerando uma postura de evasão que prejudicaria a celeridade no ressarcimento das vítimas e na gestão do risco.

Adicionalmente, esta solução afigura-se manifestamente desproporcional, não indo conforme o artigo 7.º do CPA. Criar uma nova pessoa coletiva pública, com estatutos, órgãos colegiais e dupla dependência (Estado/Autarquias), resultaria na criação de um "monstro burocrático" lento e oneroso. Usando a frase do filósofo Confúcio, estaríamos a “matar mosquitos com um canhão”, gerando custos desnecessários sem garantir que, no dia-a-dia, o técnico de manutenção cumpra as regras de segurança.

Em suma, a proposta falha por excesso de institucionalização e por comprometer o princípio da celeridade (artigo 5.º do CPA) e da proporcionalidade (artigo 7.º do CPA), revelando-se inidônea para uma resposta técnica eficaz e direta como a que o acidente do Elevador da Glória exige.

 

Proposta 4

“Modelo de funcionamento do serviço municipal sob forma privada, através de concessão do serviço público de gestão e de fiscalização dos elevadores a uma empresa privada, escolhida por concurso público”

 

A CARRIS é uma empresa pública de transporte e o Município de Lisboa acaba por ser o seu responsável. 

Para o professor Diogo Freitas do Amaral, o particular vai primeiro montar o serviço, investindo os seus capitais ou aqueles que angariou para o efeito e depois vai colocar o serviço a funcionar, sendo-lhe em contrapartida conferido o direito de exploração do serviço, eventualmente acompanhado de um pagamento. Ao fim de certo período, será amortizado o investimento inicial que o particular realizou. 

Ao adotar-se o regime de concessão de serviço público a uma empresa privada poderá ser benéfico.

Primeiramente, haverá uma maior flexibilidade e produtividade ao conceder a uma empresa privada a gestão e fiscalização dos elevadores, aliviando a intervenção do Estado que poderá investir noutros serviços públicos com mais afinco. Além disso, será menos onerosa para o Estado. Em segundo lugar, haverá maior eficiência e capacidade de resposta das garantias de segurança, haverá descentralização tendo em conta as necessidades específicas das autarquias locais, havendo maior controlo democrático. Por fim, é uma alternativa mais verde e desburocratizada com maior proximidade às populações, conforme o artigo 429.º, n.º 1, al. c) do Código dos Contratos Públicos (CCP). A Comissão reconhece que é uma proposta promissora, mas poderá trazer algumas implicações. 

Atualmente têm-se externalizado a manutenção dos vários equipamentos da CARRIS para poupar-se custos. Muitas das empresas privadas que ficam encarregues de organizar a CARRIS acabam por fazê-lo sem ter os conhecimentos necessários, que eram exigidos quando a manutenção era internalizada. Externalização sem conhecimento não é algo benéfico. A empresa privada ao realizar a gestão e fiscalização dos elevadores terá algumas obrigações. Dentro delas, destaque-se a necessidade de informar o Município de Lisboa de circunstâncias que possam condicionar o normal funcionamento das atividades concedidas (artigo 414.º, al. a) do CCP), fornecer qualquer informação ou elaborar relatórios que sejam solicitados por escrito pelo Município (artigo 414.º, al. b) do CCP articulado com o artigo 417.º do CCP) e obter todas as licenças e certificações necessárias ao exercício da sua atividade (artigo 414.º, al. c) CCP). Além disso, a empresa privada será incumbida de um variado leque de direitos, nomeadamente, o de explorar em regime exclusivo os elevadores (artigo 415.º, al. a) do CCP), receber a retribuição prevista no contrato (artigo 415.º, al. b) do CCP) e utilizar os bens do domínio público que sejam necessários ao desenvolvimento das suas atividades (artigo 415.º, al. c) do CCP). Haverá também uma transferência do risco da exploração deste serviço para a empresa privada (artigo 413.º, n.º 1 CCP). 

O Município de Lisboa, enquanto concedente, também tem direitos: 1) estabelecer tarifas mínimas e máximas para utilização dos serviços públicos prestados pela empresa privada (artigo 420.º, al. a) do CCP); 2) sequestrar a concessão em caso de incumprimento grave das obrigações contratuais por parte da empresa privada (artigo 420.º, al. b) do CCP articulado com o artigo 421.º, n.º 1 do CCP); 3) resgatar a concessão por razões de interesse público quando cesse o prazo fixado no contrato (no presente caso prático não temos um prazo fixado, pelo que cessa após trinta anos – artigo 410.º, n.º 2 do CCP) ou decorrido um terço do prazo (artigo 420.º, al. c) do CCP articulado com o artigo 422.º do CCP). No termo da concessão, revertem gratuitamente para o concedente todos os seus bens que integram o estabelecimento da concessão, obrigando-se o concessionário a entregá-los em bom estado de conservação e funcionamento (artigo 425.º, n.º 3 do CCP); 4) exigir a partilha equitativa do acréscimo de benefícios financeiros (artigo 420.º do CCP articulado com o artigo 341.º do CCP).

 

Proposta 5

“Criação de uma parceria público-privada, entre o Estado, a autarquia de Lisboa e uma empresa privada, destinada à gestão do funcionamento e da fiscalização dos elevadores municipais”

 

A proposta submetida a apreciação assenta na criação de uma parceria público-privada entre o Estado, o Município de Lisboa e uma entidade privada, destinada à gestão do funcionamento e da fiscalização dos elevadores municipais. Tal solução é enquadrada pelo grupo proponente no movimento mais amplo de transformação da Administração Pública, caracterizado pela crescente utilização de modelos de administração sob forma privada, com vista a reforçar a eficiência da prossecução do interesse público, sem abdicação do controlo público.

Do ponto de vista do enquadramento jurídico-administrativo, a proposta encontra respaldo legal no Decreto-Lei n.º 111/2012, que define a parceria público-privada como uma relação contratual duradoura orientada à satisfação de necessidades coletivas, envolvendo uma repartição de responsabilidades e de riscos, com assunção relevante destes pelo parceiro privado. O grupo sustenta que a modalidade contratual mais adequada seria a concessão de serviço público, nos termos do artigo 2.º, n.º 2, alínea b), do referido diploma, permitindo uma efetiva transferência do risco operacional para o parceiro privado, sem prejuízo do exercício de poderes de planeamento estratégico, fiscalização e controlo, conforme exigido pelos artigos 5.º e 7.º do mesmo regime.

É juridicamente relevante analisarmos a posição institucional da C.M.L. e da CARRIS. A caracterização da Administração local como Administração autónoma, nos termos do artigo 202.º, al. d) da Constituição, é corretamente sustentada com apoio na doutrina do Professor Diogo Freitas do Amaral, que sublinha que as autarquias locais prosseguem interesses próprios das populações, mediante órgãos representativos, sem sujeição a hierarquia governamental, estando apenas sujeitas a poderes de tutela. Do mesmo modo, a caracterização da CARRIS como empresa pública sob forma privada, dotada de autonomia administrativa e financeira, mas sujeita a poderes de superintendência, permite compreender as fragilidades do modelo anterior, marcado pela acumulação de funções de operação e de autofiscalização, incompatível com exigências reforçadas de transparência e segurança.

A proposta de parceria público-privada apresenta, neste contexto, vantagens jurídicas assinaláveis.

Em primeiro lugar, permite uma clarificação das responsabilidades administrativas, deslocando a gestão operacional e o risco de primeira linha para o concessionário privado, ao mesmo tempo que recentra a Câmara Municipal no seu papel constitucional de titular do serviço e garante o interesse público. 

Em segundo lugar, responde às críticas formuladas no relatório do Gabinete de Prevenção e Investigação de Acidentes com Aeronaves e de Acidentes Ferroviários (GPIAAF) quanto à inexistência de um regime eficaz de fiscalização técnica dos elevadores históricos, prevendo uma arquitetura de controlo multinível, envolvendo o concessionário, o Município e entidades públicas como o  Instituto da Mobilidade e dos Transportes (IMT, I.P.), em linha com as melhores práticas europeias. 

Em terceiro lugar, a solução proposta encontra apoio doutrinal em autores como Nuno Cunha Rodrigues e Joaquim Miranda Sarmento, citados no documento, ao sublinharem que as Parcerias Público-Privadas (PPP) apenas são juridicamente virtuosas quando assentam numa verdadeira partilha de riscos e não se transformam em mecanismos de rendas garantidas, mantendo-se intacta a responsabilidade pública última.

Não obstante, a adoção da parceria público-privada não pode ser vista como solução automática ou isenta de riscos. A complexidade contratual inerente a este modelo exige uma capacidade administrativa robusta por parte da Câmara Municipal, sob pena de se inverter a lógica da parceria e se verificar um enfraquecimento do controlo público. Acresce que, embora o artigo 267.º, n.º 6 da Constituição permita a sujeição das entidades privadas que exerçam poderes públicos a fiscalização administrativa, tal sujeição só é efetiva se for densificada em cláusulas contratuais claras, acompanhadas de mecanismos sancionatórios, de auditoria técnica e de intervenção substitutiva (“step-in”) em caso de incumprimento grave. A mera externalização da gestão, sem estas salvaguardas, poderia reproduzir, sob nova forma, as fragilidades que estiveram na origem da tragédia.

Não obstante a admissibilidade jurídica da solução proposta, a Comissão entende que a criação de uma parceria público-privada não deve ser a alternativa selecionada, em virtude da sua elevada complexidade contratual e da exigência de mecanismos de fiscalização particularmente intensos. A estrutura tripartida da PPP comporta ainda riscos de diluição de responsabilidades, especialmente sensíveis num serviço público diretamente ligado à segurança e à proteção da vida. Assim, considera-se que a proposta não garante, de forma suficientemente imediata e clara, o reforço da segurança exigido pelo contexto.

 

Proposta 6

“Privatização integral do serviço público a uma entidade privada, que ficaria igualmente sujeito a controlo de uma agência reguladora do transporte ferroviário de âmbito nacional”

 

Relativamente ao ponto 6, estamos perante uma Privatização integral do serviço público a uma entidade privada que ficaria igualmente sujeito a controlo de uma agência reguladora do transporte ferroviário de âmbito nacional.

A segurança dos transportes públicos constitui uma exigência constitucional e legal, decorrente dos princípios do Estado de Direito Democrático presentes no artigo 2.º da Constituição (“garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais”), das tarefas fundamentais do Estado (artigo 9.º, al. d) da Constituição), nomeadamente ao “promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo”, integrando a segurança dos transportes claramente neste ponto.

Desta forma, a política dos transportes terrestres é guiada pela Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (Lei n.º 10/90), reforçando a obrigação de segurança nos transportes (artigo 2.º, n.º 3, al. e)). Para além dela, também o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (RJSPTP) regula esta situação da CARRIS.

A privatização em análise não se limita a uma mera delegação da gestão de interesses públicos, mas configura uma privatização em sentido material, na medida em que ocorre uma verdadeira substituição funcional da Administração por um operador privado, enquadrando-se numa Administração independente. 

Conforme sustenta Vieira de Andrade, verifica-se uma substituição funcional sempre que tarefas anteriormente exclusivas do setor público passam a ser desempenhadas por um particular que não auxilia a Administração, mas que antes a substitui na execução da atividade pública.

Os transportes públicos inserem-se numa zona de miscigenação entre a Administração Pública e o setor privado. É uma zona caracterizada por áreas de concorrência e confluência, em que as entidades públicas e privadas podem prestar o mesmo tipo de serviços. Todavia, não descaracteriza a natureza pública da atividade se a mesma continuar a respeitar os princípios da legalidade (artigo 266.º, n.º 2 da Constituição), imparcialidade (artigo 266.º, n.º 2 da Constituição) e boa administração (artigo 5.º do CPA), prosseguindo as necessidades coletivas de forma regular e contínua. Desta forma, a gestão privada continuará sujeita a parâmetros jurídicos públicos, ainda que operacionalizados através de instrumentos contratuais e de regulação administrativa.

A principal vantagem reside na desoneração financeira do erário público e na potencial modernização tecnológica impulsionada pela eficiência de mercado. Teoricamente, o risco passaria para o setor privado, enquanto a regulação nacional asseguraria a uniformização de padrões de segurança.

Todavia, a Comissão identifica riscos críticos. A privatização de um serviço essencial e historicamente deficitário levanta dúvidas sobre o cumprimento das incumbências do Estado previstas no artigo 81.º da Constituição. O foco legítimo das empresas privadas no lucro pode colidir com a necessidade de investimentos mais profundos em segurança sem retorno imediato. Ao contrário de uma empresa pública, vinculada ao interesse público pelo artigo 266.º, n.º 1 da Constituição, o ente privado pode ser tentado a reduzir ou ignorar custos em vistorias técnicas exaustivas.

Além disso, a confiança exclusiva numa agência nacional para a segurança de equipamentos locais é insuficiente. Uma falha grave limitaria a responsabilidade civil ao património da empresa, o que, perante o artigo 22.º da Constituição, poderia dificultar o ressarcimento das vítimas. Em suma, o principal vício do modelo é a privatização dos lucros e a socialização dos riscos. 

Para concluir, a proposta revela-se inadequada pois entregar a gestão de um símbolo histórico e tecnicamente complexo como o Elevador a um privado representa uma demissão das responsabilidades públicas, substituindo a garantia direta de segurança por uma regulação à distância que se mostra inapta perante a especificidade inerente. 

 

Decisão final

 

A Comissão, após leitura e análise das propostas apresentadas, e a exposição oral realizada no dia 18 de dezembro de 2025 às 12:00 horas, decidiu adotar a proposta n.º 4 que pretende implementar um contrato de concessão de serviços públicos celebrado pelo Município de Lisboa com uma empresa privada. 

Sendo assim, a Comissão identificou as desvantagens inerentes às restantes propostas que considerou insuperáveis. A inclusão desta justificação pretende que se conheça melhor a escolha da Comissão em adotar o contrato de concessão. 

 

Relativamente à proposta n.º 1, ao submeter-se a organização da CARRIS, nomeadamente a gestão e fiscalização dos elevadores, à direção do Presidente da C.M.L. poderá desencadear encargos burocráticos desnecessários que não se iriam verificar com o contrato de concessão que será uma alternativa desburocratizada e descentralizada.

Relativamente à proposta n.º 2, o modelo de concessão trará um maior controlo democrático do que uma externalização que ficaria submetida às regras da autonomia privada. Atualmente, tem-se externalizado a fiscalização dos equipamentos da CARRIS, como acontece com os elevadores, a empresas privadas que acabam por atuar sem os conhecimentos necessários, pelo que seria importante não se adotar essa via e investir nesse contrato de concessão de serviços a uma empresa privada, pois o Município pode a todo o momento sequestrar ou resgatar a concessão (artigo 420º, al. b do CCP articulado com o artigo 421.º, n.º 1 CCP; artigo 410.º, n.º 2 CCP articulado com o artigo 422.º CCP).

Relativamente à proposta n.º 3, que propõe a criação de uma nova modalidade de associação pública revela-se também inadequada. É um modelo que vai colocar entraves à eficiência administrativa e não respeitaria o princípio da descentralização (artigo 267.º, n.º 2 CRP), pois nem todas as autarquias têm a mesma capacidade para cuidar da organização da CARRIS e também porque nem todas têm a mesma necessidade para com este serviço.

Relativamente à proposta n.º 5, a conceção uma PPP entre o Estado, o Município de Lisboa e uma entidade privada pode apresentar fragilidades. A intervenção simultânea de várias entidades pode gerar uma fragmentação de competências e responsabilidades, dificultando a identificação de quem decide, executa e responde por falhas. Além disso, haverá uma maior burocratização nestas decisões, comprometendo a rapidez de atuação em situações de maior vulnerabilidade. Pelo contrário, o contrato de concessão de serviços delega competência à empresa privada que vai gerir a CARRIS em regime de exclusividade, o que reduzirá a burocratização e permitirá uma maior rapidez e eficiência em estruturar a organização desta empresa municipal.

Relativamente à proposta n.º 6, que entende que a solução passa pela privatização integral com uma agência reguladora nacional, a Comissão não considera uma via desejável. Em primeiro lugar, porque deixaria de haver um verdadeiro controlo da empresa municipal que passaria a ser regulada apenas pela empresa privada, o que poderia prejudicar o interesse público que o Estado está destinado a assegurar. Em segundo lugar, porque a privatização integral poderá trazer riscos para a organização da CARRIS, pois a empresa privada poderá atuar sem ter os conhecimentos necessários, colocando em risco a segurança de quem usa estes transportes. No que toca à fiscalização por uma entidade reguladora nacional, poderá fragmentar as responsabilidades dos órgãos e poderá afastar o controlo da realidade local.

 

Face ao exposto, o regime de concessão de serviço público a uma empresa privada a longo prazo é o mais viável. Será um contrato que durará durante o tempo previsto no contrato (artigo 410.º, n.º 1 do CCP) ou então no prazo de trinta anos (artigo 410.º, n.º 2 do CCP).

Em primeiro lugar, com o regime de concessão haverá maior flexibilidade de atuação desta empresa privada que terá maior eficiência em dar resposta nas garantias de segurança.

Em segundo lugar, aliviará a intervenção do Estado e será menos onerosa. Além disso, respeitará a verdadeira descentralização tendo em conta as necessidades específicas de cada autarquia. 

Em terceiro lugar, é uma alternativa mais verde e desburocratizada e com maior proximidade às populações conforme o artigo 429.º, n.º 1, al. c) do CCP.

Quando este prazo chegar ao fim, adotar-se-á o modelo administrativo defendido pelo grupo de juristas que procura proceder à internalização da CARRIS. A Comissão adota esta decisão híbrida entre estes dois modelos administrativos de forma a que ambos se complementam, pois apesar de efetivamente nos parecer que o contrato de concessão é a melhor solução para a esta atual empresa municipal, é de relevo procurar arranjar uma solução para quando o contrato de concessão tiver término. Assim, quando o supra-identificado contrato terminar a Câmara Municipal deve submeter à aprovação da Assembleia Legislativa a possível internalização da CARRIS, nos termos do art. 65.º da Lei 50/2012 e 25.º, n.º1, al. n) do RJAL. Tendo sido aceite a internalização, as alterações necessárias a este processo que envolvam uma reestruturação da Macroestrutura da C.M.L. devem também ser aprovadas pela Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal. Ao verificar-se a aprovação destes dois pontos, a competência inerente à Carris respaldada no art. 23.º, n.º2 al. c) do RJAL pode ser delegada pelo Presidente na Câmara o vereador responsável pelo pelouro por via da norma habilitante, isto é, o art. 36.º do RJAL.

 

A Comissão,

Gonçalo Santos (n.º 71458),

Daniela Soares (n.º 71554),

Matilde Gonçalves (n.º 70073),

Ricardo Faria (n.º 71394),

Santiago Silva (n.º 71516).