Simulação (Diana Almeida, Mafalda Nóbrega e Selma Castro)

 

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

Direito Administrativo 

Simulação de Direito Administrativo 1 (2025)

Realizado por: 

Diana Almeida, nº71513

Mafalda Nóbrega, nº66277

Selma Castro, nº69770

 Turma: B

Subturma: PB16

Grupo 6 - Alínea 5

Parceria Público-Privada para a gestão e fiscalização dos elevadores municipais

Introdução e contextualização do problema jurídico-administrativo

A tragédia ocorrida no Elevador da Glória, no dia 3 de setembro, que resultou na perda de quinze vidas humanas e em dezenas de feridos, constitui um acontecimento de gravidade excecional, com profundas repercussões sociais, políticas e jurídicas. Para além do impacto humano imediato, o acidente veio expor fragilidades estruturais na forma como o Município de Lisboa organiza, gere e fiscaliza determinados serviços públicos locais, em especial aqueles que, pela sua natureza técnica e pelo risco que comportam, exigem elevados padrões de segurança e de controlo permanente.

A decisão subsequente de suspender a atividade de todos os elevadores similares do município evidencia que o problema não se limita a uma falha pontual ou imprevisível, mas antes a um défice sistémico de organização administrativa, suscetível de colocar em causa a confiança dos cidadãos na Administração Pública e na sua capacidade de assegurar a proteção de pessoas e bens.

Neste contexto, impõe-se uma reflexão aprofundada sobre o modelo jurídico-organizatório mais adequado à prestação deste serviço público, tendo em conta os princípios estruturantes do Direito Administrativo, os comandos constitucionais aplicáveis e a necessidade de prevenir a repetição de tragédias semelhantes. A questão central não reside apenas em saber quem deve gerir os elevadores municipais, mas sobretudo como deve ser estruturada essa gestão, de modo a assegurar simultaneamente eficiência técnica, segurança efetiva e responsabilização pública.

É neste quadro que se insere a proposta constante da alínea 5, que prevê a criação de uma parceria público-privada (PPP) entre o Estado, a autarquia de Lisboa e uma entidade privada, destinada à gestão do funcionamento e da fiscalização dos elevadores municipais.

Natureza jurídica da atividade e qualificação como serviço público administrativo

A exploração de elevadores municipais, enquanto meio de transporte coletivo integrado na malha urbana da cidade de Lisboa, configura inequivocamente um serviço público local, destinado à satisfação de necessidades coletivas essenciais da população e dos visitantes da cidade. Trata-se de uma atividade que, pela sua função, pelo seu destinatário e pelo interesse prosseguido, se integra no âmbito da Administração Pública material, independentemente da forma jurídica adotada para a sua execução.

Nos termos do artigo 266.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, a Administração Pública tem como finalidade a prossecução do interesse público, devendo atuar com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. No caso em apreço, a segurança dos utentes constitui um interesse público primário e inderrogável, diretamente ligado à proteção da vida e da integridade física, valores que assumem uma centralidade axiológica particularmente elevada no ordenamento jurídico.

A prestação deste serviço envolve, assim, o exercício de uma função administrativa material, ainda que não necessariamente de autoridade, o que permite que a sua execução seja confiada a entidades privadas, desde que tal delegação ou colaboração não comprometa:

• A titularidade pública do serviço;

• A submissão da atividade a um regime jurídico de direito público;

• A responsabilidade última do Estado e do Município enquanto garantes da segurança.

Esta distinção entre titularidade do serviço e execução material é fundamental para compreender a legitimidade jurídico-constitucional das parcerias público-privadas no domínio dos serviços públicos.

 Organização administrativa, crise do modelo clássico e necessidade de soluções cooperativas

A evolução do Direito Administrativo contemporâneo demonstra que o modelo clássico de Administração direta, hierarquizada e exclusivamente pública se revela, em muitos domínios técnicos, insuficiente para responder às exigências crescentes de complexidade, especialização e eficiência. O setor dos transportes públicos, em particular quando envolve equipamentos históricos e tecnologicamente exigentes, como os elevadores municipais, é um exemplo paradigmático dessa realidade.

O artigo 267.º da CRP, ao consagrar os princípios da descentralização, da desconcentração e da participação dos interessados, confere à Administração Pública uma ampla margem de conformação quanto às formas organizatórias a adotar, desde que estas se revelem adequadas à prossecução do interesse público.

A questão que se coloca não é, pois, a de saber se a Administração pode recorrer a formas organizatórias mistas, mas antes se, no caso concreto, tal recurso se mostra necessário, proporcional e adequado face aos objetivos de segurança, eficiência e controlo que se pretendem alcançar.

A Parceria Público-Privada: conceito, estrutura e racionalidade jurídico-administrativa

A parceria público-privada constitui um modelo de cooperação institucionalizada entre entidades públicas e privadas, regulado no ordenamento jurídico português, designadamente, pelo Decreto-Lei n.º 111/2012, que estabelece o respetivo regime jurídico. Trata-se de uma figura contratual complexa, através da qual uma entidade privada se compromete, por um período prolongado, a assegurar a prestação de um serviço público ou a realização de uma infraestrutura, assumindo uma parte significativa dos riscos associados, mediante contrapartidas definidas contratualmente.

Ao contrário da concessão clássica, a PPP caracteriza-se por uma partilha mais sofisticada de riscos, por uma maior densidade regulatória e por um envolvimento mais direto das entidades públicas na definição, monitorização e avaliação do desempenho do parceiro privado.

No caso em apreço, a PPP permitiria articular:

• A competência regulatória e fiscalizadora do Estado;

• A proximidade e o conhecimento da realidade local por parte do Município de Lisboa;

• A especialização técnica e operacional de uma entidade privada.

Estamos, assim, perante um modelo que não representa uma fuga ao Direito Administrativo, mas antes uma sua reconfiguração funcional, adaptada às exigências da boa administração contemporânea.

Fundamento constitucional da solução da parceria público-privada

A adoção de uma PPP encontra sólido respaldo nos princípios constitucionais que regem a Administração Pública. Desde logo, o artigo 266.º, n.º 2, da CRP, impõe à Administração o respeito pelos princípios da legalidade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa administração.

A manutenção de um modelo organizatório que se revelou incapaz de prevenir riscos graves para a vida humana seria dificilmente compatível com estes princípios, em particular com o princípio da boa administração, hoje densificado no artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo, que exige uma atuação eficiente, eficaz e orientada para resultados.

Por outro lado, o artigo 81.º da CRP, ao elencar as incumbências prioritárias do Estado, inclui expressamente a promoção do bem-estar e da qualidade de vida da população, bem como a garantia da segurança coletiva. Estas incumbências não implicam necessariamente a execução direta de todas as atividades, mas antes a adoção das soluções organizatórias mais aptas a assegurar esses objetivos.

É neste ponto que assume particular relevo a noção de Estado garante, segundo a qual o Estado não abdica da sua responsabilidade pelo interesse público, mesmo quando recorre a entidades privadas para a execução material de determinadas tarefas administrativas.

 Vantagens estruturais da parceria público-privada na prevenção de riscos e garantia de segurança

A adoção de um modelo de parceria público-privada para a gestão e fiscalização dos elevadores municipais apresenta um conjunto de vantagens estruturais que se revelam particularmente relevantes à luz das exigências contemporâneas do Direito Administrativo, sobretudo quando está em causa a prestação de um serviço público de elevado risco técnico e humano.

Em primeiro lugar, a PPP permite uma superação das limitações funcionais da Administração direta, sem que tal implique uma abdicação da titularidade pública do serviço. A experiência demonstra que a Administração Pública, enquanto estrutura vocacionada para a prossecução de múltiplos interesses gerais, nem sempre dispõe da flexibilidade organizativa, da capacidade de inovação tecnológica e da especialização técnica necessárias para assegurar, de forma continuada, níveis ótimos de segurança em setores altamente complexos. A parceria com uma entidade privada especializada permite colmatar estas insuficiências, introduzindo no sistema administrativo uma lógica de profissionalização técnica e de gestão por objetivos, sem afastar o enquadramento jurídico-público da atividade.

Em segundo lugar, a PPP possibilita uma alocação racional e juridicamente adequada dos riscos, elemento central em qualquer atividade que envolva equipamentos potencialmente perigosos. Enquanto os riscos operacionais, técnicos e de manutenção podem ser transferidos para o parceiro privado — que se encontra em melhor posição para os gerir —, os riscos associados à definição das políticas públicas, à regulação do serviço e à tutela do interesse público permanecem na esfera das entidades públicas. Esta distribuição funcional dos riscos encontra respaldo no princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 266.º, n.º 2, da CRP, e contribui para uma atuação administrativa mais eficiente e responsável.

Em terceiro lugar, o modelo da parceria público-privada reforça significativamente os mecanismos de controlo, fiscalização e responsabilização, contrariamente à perceção, por vezes difundida, de que a intervenção de entidades privadas conduz a uma diminuição do escrutínio público. Pelo contrário, a densidade contratual própria das PPP permite à Administração definir, de forma detalhada, padrões de segurança, indicadores de desempenho, obrigações de reporte, auditorias periódicas e regimes sancionatórios rigorosos, criando um quadro de controlo ex ante e ex post mais exigente do que aquele que frequentemente se verifica em modelos de gestão exclusivamente públicos.

Acresce que a presença simultânea do Estado e do Município de Lisboa na parceria assegura uma articulação institucional vertical, particularmente relevante num setor que envolve não apenas interesses locais, mas também padrões nacionais de segurança e de transporte. Esta articulação permite evitar soluções fragmentadas ou incoerentes, promovendo uma governação integrada e coordenada do serviço público.

Por fim, a parceria público-privada concretiza de forma exemplar o princípio da boa administração, densificado no Código do Procedimento Administrativo, ao promover uma atuação administrativa orientada para resultados, baseada em critérios de eficiência, eficácia e prevenção de riscos. Num contexto em que a falha administrativa pode ter consequências irreversíveis, a adoção de um modelo que privilegia a antecipação, a monitorização contínua e a correção tempestiva de deficiências constitui uma exigência jurídica e não meramente política.

Análise crítica das soluções alternativas à parceria público-privada

A escolha do modelo organizador adequado à gestão e fiscalização dos elevadores municipais não pode ser efetuada de forma isolada ou intuitiva, devendo antes resultar de uma ponderação comparativa das diversas alternativas juridicamente admissíveis, à luz dos princípios constitucionais e administrativos que regem a atuação da Administração Pública. Importa, assim, analisar criticamente as soluções previstas nas restantes alíneas, evidenciando as suas limitações estruturais e demonstrando, por contraste, a superioridade da solução consagrada na alínea 5.

1. Gestão direta municipal sob direção imediata do Presidente da Câmara (alínea 1)

A solução prevista na alínea 1 assenta na gestão direta do serviço por um serviço técnico municipal, colocado sob a direção imediata do Presidente da Câmara. Embora esta opção possa ser apresentada como um reforço da responsabilidade política e do controlo público, ela revela-se, na prática, inadequada face à complexidade técnica e ao grau de risco inerente à atividade em causa.

Desde logo, a gestão direta municipal está fortemente condicionada por fenómenos de burocratização, próprios da Administração direta, que dificultam a adaptação célere a exigências técnicas em constante evolução. A rigidez procedimental, as limitações orçamentais e as regras estritas de recrutamento e gestão de pessoal comprometem a capacidade de inovação tecnológica e de manutenção preventiva, essenciais à garantia da segurança dos utentes.

Acresce que a subordinação direta ao Presidente da Câmara traduz uma concentração excessiva de poder decisório, incompatível com os princípios da desconcentração e da organização funcionalmente diferenciada da Administração, consagrados no artigo 267.º da CRP. A politização potencial de decisões técnicas e a sobreposição entre funções estratégicas e operacionais fragilizam a autonomia técnica dos serviços e podem comprometer a segurança em benefício de critérios de oportunidade política.

Por estas razões, a gestão direta municipal revela-se estruturalmente menos apta a assegurar uma prevenção eficaz de riscos do que um modelo cooperativo, como o da parceria público-privada.

2. Manutenção da CARRIS como sociedade anónima com fiscalização externalizada (alínea 2)

A solução prevista na alínea 2 mantém a CARRIS como pessoa coletiva de direito privado, sob a forma de sociedade anónima de capitais públicos, conjugando esta opção com a externalização da tarefa de fiscalização a cargo de outra entidade privada. Esta configuração levanta sérios problemas do ponto de vista da unidade da responsabilidade administrativa.

Com efeito, a separação entre a entidade responsável pela gestão do serviço e a entidade incumbida da fiscalização gera uma fragmentação da cadeia de responsabilidades, dificultando a imputação clara de falhas em caso de acidente. A multiplicação de intervenientes privados aumenta o risco de conflitos de competências, de sobreposição de funções e de diluição de responsabilidades, enfraquecendo a eficácia do controlo e da prevenção.

Além disso, a externalização da fiscalização a uma entidade privada suscita dúvidas quanto à independência e à intensidade do controlo exercido, sobretudo quando não existe uma autoridade pública forte a coordenar e supervisionar de forma contínua essa atividade. Este modelo pode conduzir a uma situação paradoxal em que o controlo do serviço público é exercido predominantemente por entidades privadas, com redução efetiva da capacidade de intervenção da Administração.

Em contraste, a parceria público-privada da alínea 5 permite integrar a gestão e a fiscalização num quadro contratual único, densamente regulado e sujeito a controlo público direto, evitando a dispersão de responsabilidades.

3. Criação de uma associação pública nacional (alínea 3)

A criação de uma nova modalidade de associação pública, integrada pelo Estado e por todas as autarquias dotadas de elevadores municipais, constitui uma solução ambiciosa, mas excessivamente onerosa e desajustada à realidade concreta do problema.

Desde logo, tal modelo implicaria a construção de uma estrutura administrativa pesada, com órgãos próprios, procedimentos complexos e custos de funcionamento elevados. A centralização de competências num organismo de âmbito nacional corre o risco de afastar a gestão do serviço das especificidades locais, que são particularmente relevantes no caso dos elevadores municipais, fortemente condicionados por fatores urbanos, patrimoniais e turísticos próprios de cada município.

Adicionalmente, a criação de uma nova entidade pública suscita problemas de eficiência e de duplicação de estruturas administrativas, podendo conduzir a atrasos decisórios e a uma menor capacidade de resposta a problemas técnicos urgentes. Este modelo revela-se, assim, dificilmente compatível com o princípio da boa administração, que exige soluções organizadoras proporcionais e funcionalmente adequadas.

A parceria público-privada, ao contrário, permite uma coordenação eficaz entre diferentes níveis de poder público sem necessidade de criar novas estruturas administrativas permanentes.

4. Concessão integral do serviço público a uma entidade privada (alínea 4)

A concessão integral do serviço público de gestão e fiscalização dos elevadores a uma entidade privada representa uma transferência significativa da execução do serviço para o setor privado. Embora juridicamente admissível, esta solução reduz de forma excessiva a margem de intervenção direta da Administração, sobretudo no que respeita à fiscalização quotidiana e à definição operacional de padrões de segurança.

Na concessão clássica, o concessionário goza de uma ampla autonomia na organização do serviço, o que pode dificultar uma intervenção tempestiva da Administração em situações de risco iminente. Num domínio sensível, em que estão em causa a vida e a integridade física dos utentes, esta redução do controlo público direto revela-se problemática.

A parceria público-privada, por seu turno, permite um envolvimento mais intenso e permanente das entidades públicas na gestão estratégica e na fiscalização do serviço, sem abdicar da eficiência técnica proporcionada pelo parceiro privado.

5. Privatização integral do serviço com controlo por agência reguladora (alínea 6)

Por fim, a privatização integral do serviço público, sujeita ao controlo de uma agência reguladora nacional, constitui a solução mais radical e a que maiores reservas suscita do ponto de vista jurídico-administrativo.

A transferência integral da prestação do serviço para uma entidade privada representa uma abdicação desproporcionada da responsabilidade pública num setor de elevado risco, em que a confiança dos cidadãos na Administração desempenha um papel central. A regulação ex post por uma agência, ainda que tecnicamente qualificada, não substitui a necessidade de um controlo público próximo e contínuo.

Este modelo acentua a lógica de mercado em detrimento da lógica do serviço público, podendo comprometer a primazia da segurança e da proteção dos utentes face a considerações económicas. Em contraste, a parceria público-privada preserva a titularidade pública do serviço e o papel do Estado e do Município enquanto garantes últimos do interesse público.

Síntese comparativa final

Da análise crítica das soluções alternativas resulta que todas elas apresentam fragilidades estruturais relevantes, seja por excesso de burocratização, por dispersão de responsabilidades, por centralização excessiva ou por desresponsabilização pública. A parceria público-privada prevista na alínea 5 destaca-se, assim, como a solução que melhor equilibra eficiência técnica, segurança efetiva e controlo público, concretizando de forma mais exigente os princípios constitucionais e administrativos aplicáveis.

Contra-argumentos: proposta alínea 1 

1º Critica: Inadequação do modelo de gestão direta municipal à luz do princípio da boa administração

A solução prevista na alínea 1 assenta num modelo de gestão direta por um serviço técnico municipal, subordinado à direção imediata do Presidente da Câmara. Tal opção revela-se, porém, inadequada à luz do princípio da boa administração, consagrado no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e densificado no artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo. Este princípio impõe à Administração Pública a obrigação de adotar soluções organizatórias eficientes, eficazes e proporcionais à complexidade da função exercida.

A gestão de elevadores municipais constitui uma atividade tecnicamente exigente e de elevado risco, cuja adequada prossecução pressupõe níveis elevados de especialização, capacidade de inovação tecnológica e flexibilidade organizativa. A Administração direta municipal, sujeita a fortes constrangimentos procedimentais, orçamentais e de gestão de recursos humanos, dificilmente consegue satisfazer estas exigências de forma contínua. Assim, longe de reforçar a segurança, o modelo proposto na alínea 1 pode comprometer a efetiva realização do interesse público, ao insistir numa solução organizadora estruturalmente menos apta a prevenir falhas técnicas graves.

Em contraste, a parceria público-privada prevista na alínea 5 permite concretizar de forma mais exigente o princípio da boa administração, ao conjugar especialização técnica privada com controlo jurídico-público reforçado.

2º Critica: Concentração excessiva de funções no Presidente da Câmara e violação dos princípios de organização administrativa

A colocação do serviço técnico sob a direção imediata do Presidente da Câmara traduz uma concentração excessiva de funções políticas, administrativas e técnicas num único órgão. Tal solução levanta sérias reservas à luz dos princípios da descentralização e da desconcentração administrativa, consagrados no artigo 267.º da CRP, bem como do princípio da separação funcional, inerente a uma organização administrativa racional.

O Presidente da Câmara é um órgão eminentemente político, incumbido da definição das grandes orientações estratégicas do município, não sendo nem desejável nem funcionalmente adequado que assuma uma responsabilidade direta e permanente pela gestão técnica e operacional de um serviço de elevada complexidade. Esta sobreposição de funções potencia a politização de decisões técnicas e fragiliza a autonomia científica e profissional dos serviços, criando um risco acrescido de decisões condicionadas por critérios de oportunidade política em detrimento da segurança.

Por oposição, a solução da alínea 5 assegura uma separação clara entre funções políticas, regulatórias e técnicas, permitindo que cada entidade atue no domínio em que se encontra melhor apetrechada.

3º Crítica: Insuficiência do modelo municipal direto na prevenção de riscos e garantia efetiva de segurança

A prevenção de acidentes em equipamentos de transporte coletivo exige sistemas sofisticados de manutenção preventiva, auditoria técnica contínua e gestão avançada do risco. A Administração direta municipal encontra-se estruturalmente limitada na implementação destes mecanismos, em virtude das regras rígidas de contratação pública, da dificuldade de recrutamento de especialistas altamente qualificados e da menor capacidade de investimento tecnológico.

Estas limitações comprometem seriamente a eficácia dos sistemas de controlo interno e dificultam a deteção precoce de falhas técnicas, precisamente num setor em que a antecipação do risco constitui um dever jurídico da Administração, decorrente da sua função de proteção dos administrados. A solução da alínea 1, ao não introduzir qualquer reforço estrutural da capacidade técnica, revela-se insuficiente para responder às exigências de segurança que a tragédia em causa veio evidenciar.

A parceria público-privada, ao integrar entidades privadas especializadas e tecnologias avançadas, permite colmatar estas insuficiências, sem afastar o enquadramento jurídico-público da atividade.

4º Contra-Argumento: Agravamento do risco de responsabilidade civil direta do Município

A gestão direta municipal, nos termos da alínea 1, implica que o Município assuma integralmente a responsabilidade pela organização, funcionamento e segurança do serviço. Em caso de novo acidente, a imputação de responsabilidade civil extracontratual ao Município tornar-se-ia particularmente direta, sobretudo se se apurar a existência de deficiências organizadoras ou de falhas na fiscalização.

Este risco não é meramente teórico. A concentração de funções e a ausência de mecanismos externos de controlo técnico facilitam a imputação de culpa organizacional à entidade pública, com consequências financeiras e reputacionais graves. A solução proposta na alínea 1 não prevê instrumentos eficazes de repartição funcional da responsabilidade nem mecanismos contratuais de responsabilização de terceiros.

Em contraste, a parceria público-privada permite estruturar contratualmente a imputação de responsabilidades, reforçando simultaneamente a exigência de cumprimento de padrões elevados de segurança.

5º Crítica:  Incompatibilidade com o modelo contemporâneo de Estado garante

O modelo subjacente à alínea 1 reflete uma conceção tradicional de Administração prestadora, em que o Estado ou a autarquia executam diretamente as tarefas materiais do serviço público. Contudo, o Direito Administrativo contemporâneo evoluiu para um modelo de Estado garante, no qual a Administração assume prioritariamente funções de regulação, fiscalização e controlo, recorrendo à colaboração de entidades privadas sempre que tal se revele mais adequado à prossecução do interesse público.

A insistência na execução direta municipal ignora esta evolução dogmática e arrisca-se a perpetuar um modelo organizatório que já demonstrou limitações significativas na prevenção de riscos graves. A segurança dos cidadãos não exige que a Administração execute diretamente todas as tarefas, mas sim que assegure, de forma eficaz, que essas tarefas são executadas segundo padrões rigorosos.

A parceria público-privada concretiza exemplarmente este modelo de Estado garante, permitindo à Administração concentrar-se nas funções de maior densidade jurídica e estratégica.

6º Crítica: Menor densidade normativa e fragilização dos mecanismos de controlo

Contrariamente ao que poderia supor-se, a gestão direta municipal não garante, necessariamente, maior transparência ou maior controlo. A ausência de um contrato estruturado reduz a densidade normativa das obrigações técnicas, dificulta a fixação de indicadores objetivos de desempenho e fragiliza os mecanismos de auditoria externa.

A parceria público-privada, pelo contrário, impõe a definição ex ante de standards de segurança, obrigações de reporte, auditorias periódicas e regimes sancionatórios, criando um quadro jurídico mais denso e exigente do que aquele que resulta de uma organização interna da Administração.

Síntese conclusiva acerca da proposta 1: 

A solução prevista na alínea 1 parte de uma intenção legítima de reforço da responsabilidade pública, mas fá-lo através de um modelo organizativo juridicamente inadequado, tecnicamente insuficiente e dogmaticamente ultrapassado. Em contraste, a alínea 5 oferece uma resposta estruturalmente mais sólida, capaz de conciliar eficiência técnica, segurança efetiva e controlo público, concretizando de forma mais exigente os princípios fundamentais do Direito Administrativo.

Contra-argumentação a possíveis críticas dirigidas à solução da alínea 5

Sobre a alegada inadequação da alocação de riscos nas parcerias público-privadas

A crítica relativa à alocação de riscos nas parcerias público-privadas assenta na ideia de que, na prática, os riscos acabam por ser suportados pelo setor público, esvaziando a racionalidade económica e jurídica do modelo. Todavia, tal crítica não é imputável à figura da PPP enquanto tal, mas sim a uma deficiente estruturação contratual, que o ordenamento jurídico português atual expressamente procura evitar.

Com efeito, o regime jurídico das parcerias público-privadas, consagrado no Decreto-Lei n.º 111/2012, assenta no princípio fundamental da alocação eficiente dos riscos, impondo que cada risco seja atribuído à entidade que se encontre em melhores condições para o gerir. Este princípio constitui hoje um verdadeiro critério jurídico de validade material das PPP, não se tratando de uma opção discricionária da Administração.

No caso concreto da gestão e fiscalização dos elevadores municipais, os riscos operacionais, técnicos e de manutenção — diretamente ligados ao funcionamento quotidiano do serviço — devem ser alocados ao parceiro privado, que detém a competência técnica e os meios necessários para os controlar. Em contrapartida, os riscos de natureza regulatória, normativa e de definição do interesse público permanecem na esfera do Estado e do Município. Esta repartição não só é juridicamente admissível, como concretiza os princípios da proporcionalidade e da boa administração, consagrados no artigo 266.º, n.º 2, da CRP.

Assim, a crítica à alocação de riscos não invalida a solução da alínea 5, antes reforça a necessidade de uma PPP cuidadosamente estruturada, precisamente aquilo que o modelo proposto pressupõe.

Sobre a alegada diluição da responsabilidade entre Estado, autarquia e parceiro privado

Sustenta-se que a PPP conduziria a uma diluição da responsabilidade, dificultando a imputação de falhas e enfraquecendo a tutela dos administrados. Este argumento parte, porém, de uma conceção formalista da responsabilidade administrativa, ignorando a distinção fundamental entre responsabilidade pela execução material e responsabilidade enquanto garante do interesse público.

No modelo de parceria público-privada, a responsabilidade não é diluída, mas antes funcionalmente diferenciada. O Estado e o Município mantêm a responsabilidade política, regulatória e fiscalizadora do serviço, decorrente do seu estatuto constitucional de Administração Pública e do artigo 266.º, n.º 1, da CRP. O parceiro privado, por sua vez, assume uma responsabilidade contratual e operacional claramente definida, sujeita a mecanismos de controlo, sanção e eventual resolução do contrato.

Importa sublinhar que o recurso a uma PPP não exonera a Administração da sua responsabilidade, mas também não impede a responsabilização efetiva do parceiro privado. Pelo contrário, a densidade contratual própria das PPP permite identificar com maior clareza as obrigações incumpridas e imputar responsabilidades de forma mais precisa do que num modelo de gestão direta, em que as falhas tendem a ser absorvidas pela estrutura administrativa sem identificação individualizada.

Neste sentido, a PPP reforça, e não enfraquece, a responsabilização jurídica, compatibilizando-a com o modelo de Estado garante.

Sobre a alegada assimetria informativa entre o setor público e o parceiro privado

A crítica da assimetria informativa parte da constatação de que o parceiro privado detém, regra geral, maior conhecimento técnico e informação operacional, o que poderia colocá-lo numa posição de vantagem face à Administração. Contudo, esta assimetria não constitui um argumento decisivo contra as PPP, sendo antes uma característica estrutural de qualquer relação entre Administração e operadores especializados.

O ordenamento jurídico administrativo dispõe de instrumentos adequados para mitigar esta assimetria. Desde logo, o procedimento de formação do contrato, sujeito aos princípios da transparência, da concorrência e da imparcialidade, permite à Administração recolher informação relevante e comparar propostas técnicas. Acresce que os contratos de PPP podem — e devem — incluir cláusulas de reporte obrigatório, auditorias independentes, acesso permanente da Administração à informação operacional e mecanismos de fiscalização contínua.

Mais ainda, no caso em apreço, a parceria envolve não apenas o Município, mas também o Estado, o que permite reforçar a capacidade técnica e regulatória do setor público, reduzindo significativamente o risco de captura informativa. A assimetria informativa, longe de justificar a rejeição da PPP, constitui um argumento a favor de uma parceria cuidadosamente desenhada, com mecanismos de controlo reforçados.

Sobre o argumento dos custos historicamente gravosos das PPP em Portugal

A invocação dos custos historicamente associados às PPP em Portugal constitui um argumento recorrente, mas juridicamente insuficiente. Em primeiro lugar, trata-se de uma crítica de natureza predominantemente empírica e económica, que não pode ser transposta de forma automática para um juízo jurídico de inadmissibilidade do modelo.

Em segundo lugar, importa distinguir entre PPP de grande escala, associadas a infraestruturas rodoviárias ou hospitalares, e PPP de âmbito funcional mais limitado, como a gestão e fiscalização de elevadores municipais. Os riscos financeiros, a complexidade contratual e os impactos orçamentais são incomparavelmente distintos.

Por fim, o atual enquadramento jurídico das PPP resulta precisamente da aprendizagem institucional decorrente de experiências passadas, introduzindo mecanismos de controlo orçamental, avaliação prévia de custo-benefício e acompanhamento permanente. A rejeição apriorística das PPP com base em experiências passadas ignora esta evolução normativa e viola o princípio da racionalidade administrativa.

Conclusão

A análise desenvolvida ao longo do presente parecer permite concluir que a tragédia ocorrida no Elevador da Glória não pode ser compreendida como um acontecimento isolado ou meramente acidental, mas antes como um sinal de alarme quanto às fragilidades do modelo organizador e funcional adotado para a gestão de determinados serviços públicos locais. Perante um cenário de risco elevado, a Administração Pública encontra-se juridicamente vinculada a repensar as suas opções organizadoras, à luz dos princípios constitucionais e administrativos que regem a sua atuação.

Neste quadro, a solução prevista na alínea 5, consubstanciada na criação de uma parceria público-privada entre o Estado, o Município de Lisboa e uma entidade privada especializada, revela-se a opção que melhor realiza o equilíbrio entre eficiência técnica, segurança efetiva e responsabilidade pública. Longe de representar uma fuga ao Direito Administrativo ou uma desvalorização do interesse público, este modelo traduz uma evolução funcional da Administração, compatível com o conceito contemporâneo de Estado garante.

Com efeito, ao recorrer a uma parceria público-privada, o Estado e a autarquia não se demitem das suas funções essenciais, antes assumem um papel mais exigente e estruturante: o de definir regras, estabelecer padrões de segurança, fiscalizar o seu cumprimento e assegurar que a prossecução do interesse público não é subordinada a lógicas exclusivamente económicas. A execução material do serviço por uma entidade privada surge, assim, como um instrumento ao serviço da Administração, e não como um fim em si mesmo.

Acresce que, face às alternativas em confronto, a parceria público-privada apresenta uma vantagem decisiva: evita tanto os riscos de ineficiência e de falta de especialização associados à gestão exclusivamente pública, como os perigos de desresponsabilização e de perda de controlo inerentes à privatização integral ou à concessão excessivamente ampla do serviço. Trata-se, pois, de uma solução intermédia, mas juridicamente sofisticada, que permite compatibilizar a lógica do mercado com as exigências do Direito Público.

Em suma, a adoção da parceria público-privada para a gestão e fiscalização dos elevadores municipais constitui uma resposta juridicamente fundada, constitucionalmente legítima e administrativamente adequada à necessidade de prevenir futuras tragédias, reforçar a confiança dos cidadãos na Administração Pública e assegurar a proteção efetiva da vida e da integridade física dos utentes. Nestes termos, entende-se que a alternativa prevista na alínea 5 deve ser preferida, por melhor concretizar os princípios estruturantes do ordenamento jurídico-administrativo português.

Bibliografia: 

• AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª ed., Almedina,Coimbra. (Organização administrativa, função administrativa, colaboração com particulares)

• AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ª ed. ,Almedina,Coimbra. (Contratos administrativos, responsabilidade da Administração, fiscalização)

• CANOTILHO, J. J. Gomes, MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª ed., Coimbra Editora. (Comentário aos arts. 266.º e 267.º da CRP)

• SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3.ª ed., Dom Quixote. (Princípios da Administração Pública e modelos organizatórios)

• SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo II, 3.ª ed., Dom Quixote. (Administração indireta, contratos administrativos, controlo)

• AMARAL, Diogo Freitas do, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina. (Administração direta, indireta e colaboração com entidades privadas)

• COSTA, José Eduardo Figueiredo Dias, Parcerias Público-Privadas, Almedina. (Regime jurídico das PPP em Portugal)

• AMARAL, Diogo Freitas do, Direito Administrativo da Economia, Almedina. (Intervenção do Estado na economia e colaboração público-privada)IV. Responsabilidade civil e atividades perigosas (Responsabilidade por atividades perigosas)

Legislação e fontes normativas:

• Constituição da República Portuguesa

• Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio (Regime das Parcerias Público-Privadas)

. Código de Procedimento Administrativo