Simulação de Direito Administrativo - I : Contrato de Concessão de Serviços Públicos de gestão e fiscalização
Universidade de
Lisboa
Parecer
jurídico sobre a situação da CARRIS
Beatriz Simões Grácio, nº 71599
Guadalupe Barbosa de Matos, nº71519
Maria Luísa A. Martins, nº71920
Tiago Oliveira da Silva, nº71231
Trabalho para a unidade curricular de
Direito Administrativo I
Prof.
Regente: Vasco Pereira da Silva
Prof.ª
Assistente: Beatriz Garcia
Ano Letivo 2025/2026
Parecer
jurídico sobre a situação da
Preâmbulos
I.
A requerimento do excelentíssimo Presidente
da Câmara Municipal de Lisboa, o presente parecer jurídico destina-se a
averiguar, com base nos factos e nas disposições de Direito relevantes para o
assunto, a solução para o futuro da empresa municipal CARRIS.
II.
Em referência aos antecedentes do principal
acontecimento motivador do presente parecer, cabe mencionar:
1.
A 7 de maio de 2018, a falha de manutenção grave
causou o descarrilamento de uma das cabinas do Elevador da Glória, embora sem
causar quaisquer vítimas. Como resultado deste acidente, o Elevador ficou
inoperacional durante um mês.
2.
No dia 3 de outubro de 2024, a colisão da cabina
nº1 com as escadas no topo da Calçada da Glória.
3.
E a 4 de maio de 2025, a colisão do lado superior
da cabina nº2 com um veículo rodoviário de manutenção.
A atual controvérsia jurídica remete
para o grave acidente com o Elevador da Glória a 3 de setembro de 2025, que
resultou no descarrilamento da cabina nº 1, causando a morte de 16 pessoas e 22
feridos. O acidente foi atribuído à rutura de um cabo de aço, e um relatório
posterior apontou falhas da Carris na aquisição e manutenção do cabo[1].
III. Será
útil definir a natureza jurídica da Carris como empresa pública de transportes,
sendo a sua gestão totalmente da responsabilidade do município de Lisboa, desde
2017. O município é o acionista único da empresa e não pode alienar as suas
ações ou conceder a rede a entidades privadas. Para além disso, a manutenção
dos elevadores de Lisboa está externalizada desde 2011.
O último concurso
público para a manutenção foi aberto em 2022, ao qual concorreram quatro
empresas, após o qual a Carris assinou um contrato com a empresa MAIN -
Maintenance Engineering, no valor de um milhão de euros, englobando, não só
o elevador da Glória, mas também os elevadores da Bica, Lavra e Santa Justa.
Segundo o sindicato dos trabalhadores da Carris, os funcionários da empresa,
várias vezes, reportaram um deficiente trabalho de manutenção por parte desta
empresa. O elevador esteve em manutenção entre 26 de agosto e 30 de setembro de
2024, sendo esta a sua última manutenção antes do acidente. Ao contrário de
outros transportes por cabo no país, o Elevador da Glória, como também o do
Lavra, nunca foram supervisionados pela Autoridade Nacional de Segurança
Ferroviária, que funciona no âmbito do Instituto da Mobilidade e dos
Transportes.
IV. É em
vigor dos factos dispostos que se pretende uma solução que assegure, no futuro
da CARRIS, a conciliação da gestão de funcionamento com garantias de segurança
que previnam futuros acidentes.
V. O presente
parecer visa a proposta de implementação de um contrato de concessão de
serviços públicos celebrado entre a Câmara Municipal de Lisboa e a uma empresa
privada, escolhida por concurso público, que proceda à fiscalização e gestão
dos elevadores, conforme o artigo 407º, n.º 2 do Código dos Contratos Públicos[2]. A
respetiva empresa privada obrigar-se-á a gerir o serviço conforme os seus
encargos, em contrapartida do direito de exploração dos serviços, acompanhado
de um eventual pagamento.
Cabe perceber que sendo o
concessionário uma entidade privada, tem de ser revestir a forma jurídica única
de sociedade anónima e ter um papel social exclusivo às atividades que integram
o objeto de concessão. Ou seja, o que se encontra aqui em causa é que o
concessionário esteja a representar uma estrutura jurídica que ofereça
garantias para uma boa colaboração com a Administração Pública na realização do
interesse público e, também, a possibilidade de a entidade concedente
fiscalizar e controlar a atividade do concessionário.
Fundamentação da solução
defendida:
- Como contextualização prévia ao interesse público que se
visa concretizar, é imperioso enquadrar nos postulados constitucionais e
legais as funções que um serviço de transportes possa efetivar. A Lei
Fundamental não autonomiza um direito aos transportes ou à modalidade;
ainda assim, revela-se conspícua a necessidade de fomento dos meios de
transporte e do reforço da mobilidade para uma efetiva concretização, a
título de exemplo, das necessidades urbanísticas, de habitação e
ordenamento do território (artigos 65º e 66º); do direito ao ambiente
(artigo 66º) - dado o caráter mais salutar para o mesmo dos transportes
públicos - ; do direito à saúde (artigo 64º); do direito à educação e ao
ensino (artigo 73º e ss.) e do direito ao trabalho (artigo 58º). Ademais,
atendidas as tarefas fundamentais do Estado - em especial, as constantes
dos artigo 9º, alíneas d) e e) da Constituição da República Portuguesa[3] -
, revela-se patente - à luz de um princípio do Estado Social - a
pertinência e necessidade de desenvolvimento dos transportes e efetivação
de um eventual “direito” aos mesmos. Não constante da C.R.P., os
transportes surgem como um dos domínios em que os municípios dispõem de
atribuições (artigo 23º, n. 2, alínea c) da Lei nº. 75/2013).
- A solução que se afigura é a de como é sabido, desde logo,
o artigo 16º, n.º 1 do C.C.P. estipula os tipos de procedimento que podem
ser utilizados. Parece-nos claro que, de todos eles, o concurso público
(artigos 130º a 161º do C.C.P.) é aquele que se mostra mais apto à
efetivação do princípio da prossecução do interesse público: não há um
limite de concorrentes, há um processo aberto, verdadeiramente respeitante
do princípio da concorrência e que permite, dada a sua abertura e a
possibilidade de quaisquer empresas respeitantes dos requisitos
concorrerem, a contratação da entidade efetivamente mais apta à
prossecução das funções da Carris segundo os princípios da prossecução do
interesse público, da boa administração e da eficiência. Ademais, na
execução do contrato público, conforme enumera o ilustre Senhor Professor
DIOGO FREITAS DO AMARAL, o contrato administrativo pode estar sujeito a
diversas declarações do contraente público, revestidas da natureza de ato
administrativo (artigo 302º, n.º 2 e artigo 307º, n.º 2 do C.C.P.):
a)
“ordens, diretivas ou instruções no exercício de
poderes de direção e fiscalização” (artigos 303º, 304º e 305º do C.C.P.) - nas
palavras do prof. FREITAS DO AMARAL, o contraente pode determinar “como quer o
trabalho feito”[4], o que
se afigura uma vantagem, enquanto acrescento, inequívoca face à situação
presente, porquanto só dispõe presentemente de poderes de superintendência e
tutela (Capítulo III dos Estatutos da Carris), conservando, ainda assim, a
necessária autonomia do ente privado;
b)
modificação unilateral das cláusulas respeitantes ao
conteúdo e modo de execução das prestações previstas no contrato, por razões de
interesse público, com os limites previstos no C.C.P. (artigo 302º, n.º 2,
alínea c) e artigo 307º, n.º 2, alínea c));
c)
o poder de aplicar sanções, seja pelo atraso da
execução, seja por execução defeituosa (artigo 302º, alínea d) e artigo 329º,
n. 1);
d)
o poder de resolução unilateral do contrato ou o da
cessão da posição contratual do cocontratante para terceiro (artigo 302º, n.º
2, alíneas e) e f); artigo 307º, n.º 2, alíneas d) e e); artigo 318º-A).
- Os poderes do contraente público acabados de mencionar maximizam
a discricionariedade - isto é, a amplitude decisória - da Administração, a
qual se encontra sujeita ao controlo democrático, sem precludir a
autonomia do ente privado e, consequentemente, a maximização da eficiência
e do interesse público, na satisfação das necessidades dos particulares.
- Como se provará, a solução defendida é, inequivocamente, a
mais consentânea com os diversos princípios da organização administrativa,
nomeadamente diversos dos preceitos do artigo 267º da C.R.P.
Em
primeiro, no atinente ao princípio da desburocratização ( artigo 267º, n.º 1 da
C.R.P.), tendo em conta que um conjunto de encargos específicos leva a ações
mais diretas, prevenindo contudo o surgimento de esferas de poder autónomas e
não escrutinadas pelos cidadãos ou seus representantes.[5] Para além de garantir
legitimidade democrática à empresa privada, cabe ressaltar que o concurso
público beneficia, de modo inerente ao seu processo, de uma evolução
tecnológica facilitadora de uma maior celeridade.
Concretiza-se
ainda, plenamente, a aproximação da Administração Pública às populações,
atendendo a necessidades concretas através de uma atitude permanente do serviço
possibilitada pela eficácia prática que garante o investimento privado. Visa-se
a eliminação de obstáculos a pedidos de informação dos particulares, a
atenuação dos constrangimentos geográficos em prol da fácil desmaterialização
dos processos de que beneficiam as empresas. O elemento técnico da fiscalização
dos elevadores deve privilegiar uma posição imparcial, evitando a anemia
municipal que se verifica no fornecimento de serviços e procurando-se uma
proximidade efetiva ao administrado, e não apenas ao seu representante.
Naturalmente,
dada a sua manifesta relevância, caberá a menção ao princípio da
descentralização (artigo 267º, n.º 2 da C.R.P.) na medida do seu sentido
próprio: visando os interesses próprios e específicos da administração autónoma
e territorial.[6]A
concessão permitirá que a Câmara Municipal de Lisboa assegure eficientemente os
seus interesses próprios através da sua autonomia face às orientações estatais.
Embora nem sempre a concessão prossiga de forma necessária e exclusiva fins de
interesse público, acaba por ser um grande acrescente de eficácia prática no
desempenho das tarefas inseridas no âmbito da autonomia territorial.
- De igual modo, é manifesta a concretização da eficiência
por meio da solução propugnada. A propósito de estudos sobre os serviços
municipalizados, a prof.ª MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES[7] destaca que estes
possuem, face às empresas locais - presente situação do serviço, por meio
da CARRIS, e uma das possibilidades avançadas como solução - , uma
especial vantagem, outorgando o “melhor de dois mundos, gestão empresarial
temperada pela gestão administrativa, a empresa dentro dos serviços da
Administração”. Com efeito, a solução que passa pela celebração de um
contrato de concessão do serviço municipal, permite uma solução ainda mais
eficiente - dadas certas especificidades do regime do contrato de
concessão, abaixo explanadas - , sem que, para tal, se abdiquem dos
benefícios de se encontrar a empresa dentro dos serviços da Administração.
De acordo com a prof.ª RUTE SARAIVA[8], é disputada
doutrinariamente a autonomização de um princípio da eficiência;
efetivamente, são esporádicas as referências da C.R.P. à eficiência: o artigo
64º, n. 3, alínea d), a propósito da saúde, por exemplo, fala em
“adequados padrões de eficiência”, remetendo, naturalmente, para o
princípio da proporcionalidade, havendo que atender ao diferencial custo
benefício para a densificação do princípio. No entanto, independentemente
da posição a perfilhar quanto à autonomização do princípio (o prof.
FREITAS DO AMARAL, por exemplo, inclui-o no princípio da boa
administração, por via do artigo 81º, alínea c) da C.R.P.), ele assumirá,
naturalmente, especial relevância. Evidentemente, dada a muitas vezes
fraca produtividade do setor público, a solução em apreço poderá, no
sentido da prossecução do interesse, proporcionar idêntica satisfação das
necessidades coletivas, mas, em sentido diverso, menores custos para os
entes públicos, uma vez estabelecida a possibilidade de, por via do
concurso público, se filtrar o candidato em função de critérios de
eficiência.
- A submissão às regras da contratação pública importa a
submissão a um regime específico, dotado de regras claras e princípios
necessários a uma boa administração, contrariamente à simples
externalização, a qual segue o princípio da autonomia privada contratual
do direito privado, cuja matriz consta do art. 405º do Código Civil.
Os princípios a que se sujeita o
concessionário na concessão de serviços públicos são elencadas pelo legislador
no artigo 429º do C.C.P., os quais são: a) o da continuidade e regularidade; b)
o da igualdade e c) o da adaptação às necessidades.
Também o direito
ao ambiente, previsto no artigo 66º da C.R.P., se afigura sobejamente mais
concretizável por meio do contrato de concessão de serviços públicos, via
concurso público. Importa frisar a necessidade de cumprir as estipulações do
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (especialmente o artigo 11º),
as Diretivas Europeias (como, por exemplo, as diretivas 2014/23, 2014/24 e
2014/25), bem como as normas que as transpuseram, muitas das quais constantes
do C.C.P.
Assume particular relevância, para
este aspeto, a listagem elaborada pela prof.ª CARLA AMADO GOMES[9] das
vias que permitem que a contratação pública seja mais eficaz como instrumento
de uma promoção da política ambiental. Desde logo, a própria decisão de
contratar, como refere a ilustre administrativista, pode manifestar, justamente, a vontade de
prosseguir uma política verde. Com efeito, o próprio executivo municipal de
Lisboa tem mostrado, nas suas políticas, a vontade de concretizar o direito ao
ambiente.
A via da contratação pública, por
outro lado, pode, por via da definição de especificações técnicas, assegurar
que os serviços públicos revistam características de desempenho ambiental, a
partir do artigo 49º, n. 7, alínea a) do C.C.P.; podendo, à luz do caderno de
encargos, estabelecerem-se, também, condições de natureza ambiental (artigo 42º,
n.º 6 do C.C.P.).
Ademais, podem estabelecer-se, de
igual modo, aquando do concurso público, requisitos prévios de natureza
ambiental para a admissão a concurso público dos candidatos (artigo 165º, n.º 1,
alínea d) do C.C.P.).
Deste modo, a possibilidade de se
estabelecerem requisitos ambientais para a seleção da concessionária permite
eficazmente o garante do postulado constitucional e a salvaguarda do interesse
público nesta matéria, mostrando-se, para tal, inequivocamente mais capaz que,
por exemplo, a privatização do serviço a uma entidade cujo único fim - tanto
imediato, como de longo prazo - é o da mera maximização do lucro, despreocupada
de questões ambientais. Com efeito, os critérios que devem servir de base à seleção da solução a
perfilhar não poderão ser estritamente económicos ou de produtividade, também
devendo atender a preocupações ecológicas.
A principal
característica dos serviços públicos sujeitos ao contrato de concessão é a sua
continuidade[10], por
ser algo essencial à vida quotidiana dos cidadãos, por se dizer que o Estado
tem o dever de assegurar a continuidade dos serviços públicos, para além de
garantir a ordem e tranquilidade pública. Tal princípio não é inibido em se
encontrando Estado em estado de sítio ou de emergência, ou ainda que o Governo
se encontre limitado por ser apenas um “governo de gestão”.
Como referido
anteriormente, o contrato público tem um regime próprio, previsto nos artigos
407º a 426º do Código dos Contratos Públicos. Entre estes artigos, vale
destacar alguns[11]:
- O que está em causa no artigo 411º do C.C.P. é que o
concessionário esteja a representar uma estrutura jurídica que ofereça
garantias para uma boa colaboração com a Administração Pública na
realização do interesse público e, também, a possibilidade de a entidade
concedente fiscalizar e controlar a atividade do concessionário.
- Cumpre, ademais, destacar o regime da partilha de riscos
previsto no artigo 413º do C.C.P., o qual se apresenta bastante
justificador da opção por esta solução. Este risco deverá decorrer de
fatores independentes do controlo das partes. Deste modo, os riscos
associados a uma má gestão, a incumprimentos contratuais por parte do
concessionário ou a casos de força maior não decisivos, não são riscos
contratuais pertencentes a este regime de partilha. Assim, o risco
contratual traduz a possibilidade de ocorrência de um facto futuro do qual
pode resultar, consequentemente, um dano ou facto desfavorável para a parte
contratante. É importante perceber que este resultado tem de advir de um
facto que é de verificação incerta, mesmo que eventualmente pudesse ser
previsível.
Contudo,
a concessão implica a transferência temporária do exercício dos direitos e
poderes de uma pessoa coletiva do direito público necessários para uma adequada
gestão do objeto de concessão pelo concessionário, que passa a exercer tal
gestão de modo exclusivo e “por sua conta e risco”. O núcleo fundamental do
contrato está nesta transferência de responsabilidade pela gestão do serviço público. Transfere-se
o essencial do poder decisório relativo à organização e ao modus operandi da
atividade de esfera do público para a esfera do privado, conforme o artigo 409º
do C.C.P.
Para
além dos riscos que prejudicam o concedente, cabe perceber a responsabilidade
perante terceiros, redigida pelo artigo 424º do C.C.P. Este preceito
responsabiliza o concedente, não só pelos seus próprios atos, mas também pelos
danos causados a terceiros em consequência de atos do concessionário no
desenvolvimento das atividades da concessão, ainda que estes sejam declarados
imputáveis ao próprio concessionário. Por isto entende-se que mesmo que os
riscos não sejam imputáveis ao concedente, é a este que recai a
responsabilidade perante terceiros, embora goze do benefício da prévia execução
do seguro dos bens do concessionário. Assim seria de se compreender que a
Câmara Municipal de Lisboa estaria disposta a continuar a arcar com as
consequências que poderiam advir deste serviço público.
Uma característica essencial das
concessões é a divisão de tarefas e a partilha efectiva do risco entre o
concedente e o concessionário, devendo essa distribuição ser equilibrada[12]. Em
Portugal, verificou-se durante vários anos um desequilíbrio na repartição do
risco, com contratos excessivamente favoráveis ao privado, que raramente
assumia riscos relevantes. Tal situação levou frequentemente ao reequilíbrio
financeiro dos contratos, designadamente por riscos de tráfego, ambientais,
arqueológicos ou de construção.
O sucesso de uma concessão
pressupõe, assim, uma identificação e distribuição prévia e adequada dos
riscos, de acordo com a capacidade de cada parte para os gerir, assegurando uma
transferência significativa de risco para o sector privado, conforme o artigo
7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 111/2012. Uma correcta repartição dos riscos
evita problemas na execução contratual e reduz encargos adicionais para o
Estado.
A lei consagra expressamente a
necessidade de uma partilha efectiva de riscos, lucros e prejuízos, através de
mecanismos como cláusulas clawback, controlo de preços ou fixação de margens
máximas de lucro (artigos 7.º e 21.º do Decreto-Lei n.º 111/2012). Para esse
efeito, os riscos devem ser identificados, quantificados e comparados, tendo em
vista avaliar o chamado value for money da concessão, conceito de origem
anglo-saxónica que, embora não o encontremos expresso na lei portuguesa, assume
relevância na apreciação da sua viabilidade.
Um
grande exemplo de sucesso desta opção é o eixo Ferroviário Norte-Sul, conhecido
como Fertagus, onde a procura excedeu as previsões e, consequentemente, motivou
a partilha de receitas adicionais obtidas entre o Estado e o privado, tendo
sido prevista uma cláusula clawback no contrato[13].
Síntese dos défices das
outras propostas de solução:
I. Proposta que passa por
deixar a atividade a cargo de um serviço técnico específico do município:
No
respeitante à alternativa que passa pela criação de um serviço municipal
internalizado sob direção imediata do Presidente da Câmara, a quem competiria a
preparação e execução das decisões relativas à manutenção para assegurar
segurança e funcionamento da CARRIS, serviço público, há que identificar que
esta colide com o princípio da descentralização administrativa (constante do
artigo 267º, n.º 2 da C.R.P). A busca de uma atividade administrativa
constituída por entidades de várias naturezas e lógicas de agir é incompatível
com um serviço imediatamente gerido pelo Presidente da Câmara Municipal de
Lisboa. Um sentido político-administrativo de descentralização implica, à luz
da conceção do professor DIOGO FREITAS DO AMARAL, a atenuação da tutela
meritória que permita uma verdadeira auto-determinação. A existência de uma
pessoa coletiva própria de direito privado, ainda que sujeita a tais poderes,
usufrui de maior autonomia e flexibilidade de ação que oferece garantes de
eficiência por meio de capitais privados. Através de um caderno de encargos
pensado de forma a que a ação do concessionária seja eficiente, seria possível
uma considerável liberdade, no contexto das deliberações, especialmente as de
índole técnica, da manutenção dos ascensores, como aliás estipula o artigo 415º
do C.C.P., nas suas alíneas a) e d).
Por outra via, será de notar que
submeter a tarefa de garantia do funcionamento próprio dos elevadores da CARRIS
à direção direta do presidente da Câmara de Lisboa desencadeará diversos
encargos burocráticos desnecessários. O zelo pela segurança dos elevadores é um
trabalho puramente técnico, que funciona na sua plena eficácia apenas em sendo
outorgado um serviço a entidades dotadas desse conhecimento técnico.
De idêntico modo, poder-se-á revelar
uma solução ineficiente, quando comparada com a solução que passa pela
celebração de um contrato de concessão de serviços públicos, pelas razões
avançadas.
II. Proposta da manutenção da
atual situação da CARRIS com a externalização da tarefa de fiscalização a cargo
de outra empresa privada:
Considera-se
ainda a proposta de manter a CARRIS como pessoa coletiva de direito privado sob
a forma de sociedade anónima de capitais públicos com natureza municipal e
permanecer também com o modelo de externalização inerente à tarefa de
fiscalização de serviços e empresas municipais. O modelo de externalização
implica, à luz do artigo 11º, n.º 1, alínea b), iii) do Código dos Contratos
Públicos, a exclusão do regime da contratação pública no âmbito do presente
contrato.
Será de ressaltar
que a proposta defendida, do modelo de concessão, é mais garantidora de um
controlo democrático, através do regime da contratação pública, do que uma
externalização, submetida às regras da autonomia privada.[14]
Há que entender
ainda que a ausência de um contrato administrativo na sua tipicidade e
formalidade devidas tem graves prejuízos, como, aliás, os infelizes
acontecimentos provaram, especialmente no tocante à capacidade de fornecer
garantias de segurança dos ascensores da CARRIS. Será imprescindível que a
entidade que fiscaliza os instrumentos de transporte não esteja sujeita ao
regime da Contratação Pública, essencialmente nos domínios de:
- Distribuição de risco mais equitativa e segura,
evidenciada nomeadamente pelo artigo 282º do C.C.P., sobre o reequilíbrio
financeiro do contrato;
- Princípios da concessão, artigo 407º do C.C.P.
Como
já destacado, muitas das vezes as empresas públicas - ainda que historicamente
posteriores e, portanto, mais modernas - são deficitárias em relação aos
serviços municipalizados, tal como se afigura no caso em exame; por maioria de
razão, uma vez demonstrada, no caso em presença, a superioridade da concessão
dos serviços públicos em comparação com a dos serviços municipalizados (com
maior eficiência, mas concomitante controlo democrático), estabelece-se a
incomensurável superioridade relativamente à solução em apreço.
III. Proposta
de criação de uma nova modalidade de associação pública:
A
hipótese da criação de uma nova modalidade de associação pública, integrada
pelo Estado e por todas as autarquias dotadas de elevadores municipais,
destinada a estabelecer regras comuns, a coordenar a gestão e a fiscalização de
todos os serviços e empresas municipais, e à qual seria atribuída a garantia de
segurança de todas as instalações, é também inadequada para resolver esta
situação.
Desde
logo, trata-se de um modelo que tende a introduzir entraves à eficiência
administrativa, uma vez que não beneficia da flexibilidade de capitais
privados.
Em segundo, acabaria esta solução
por não respeitar a descentralização (artigo 267º, n.º 2 da C.R.P.), no sentido
em que se os interesses e necessidades de cada município são bastante diversos,
a hipótese de associação pública nestes moldes acabaria por submeter regras
comuns aos municípios que poderiam não lhes servir, atendendo às exigências
diferentes em cada um, sendo, assim, diluídos os interesses específicos de cada
município nos estabelecidos pela associação.
Deste
modo, a centralização de competências numa associação pública de âmbito
alargado corre o risco de esvaziar a autonomia das autarquias, comprometendo a
adequação das medidas adotadas pela associação. Pese embora a possibilidade de
formação de entidades intermunicipais consagrada no artigo 111º da L.A.L., este
modelo revela-se excessivamente rígido e pouco compatível com a diversidade das
situações municipais, pelo que não seria a melhor solução para a situação
apresentada. Dar-se-ia uma concretização deficitária da descentralização
administrativa em relação à solução proposta.
Por um lado, entende-se que, à luz
do artigo 267º, n.º 1 da C.R.P., dado o fundamento das associações públicas no
princípio da desburocratização, a sua criação não pode repugnar ao pluralismo e
a uma perspetiva democrática. De certo modo, a criação desta associação,
afastada da realidade concreta de cada autarquia, pode - para o que se alerta -
mostrar-se pouco consentânea com essa exigência.
Por
outro lado, a integração de vários municípios numa mesma associação poderá
gerar conflitos e dificultar a prossecução do interesse público (artigo 266º,
n.º 1 da C.R.P.), dadas as manifestas diferenças entre os executivos de todos
os possíveis integrantes. Ademais, a própria associação passa a estar sujeita a
poderes de tutela do Governo (a propósito, estabelece o artigo 64º da L.A.L. o
poder de tutela administrativa, nos mesmos termos das autarquias locais), já não
a própria autarquia, como antes sucedia, revelando-se uma eventual autonomia
ganha como meramente aparente. Ademais, os poderes análogos ao de direção que o
contraente público conserva no contrato de concessão, sobejamente eficiente
para a superação de muitos dos problemas enfrentados com a atual situação da
CARRIS, permaneceriam, com a tese em apreço, ausentes da esfera de
possibilidades do município, sendo que, quanto à associação pública, seriam os
direitos diluídos nos dos demais associados.
Ademais, as vantagens desta
possibilidade mostram-se precárias, porquanto há uma conspícua contradição com
os fins visados, nomeadamente o de estabelecer regras transversais aos diversos
municípios. Dado que, a todo o tempo, podem os membros abandonar a associação
de fins específicos (artigo 65º, n.º 1 da L.A.L.), não se afigura especialmente
vantajoso o estabelecimento de regras comuns entre municípios por meio de uma
associação pública intermunicipal. E, ademais, a sua adesão está dependente da
aprovação pelos órgãos deliberativos do município, podendo não ocorrer,
portanto, a adesão de inúmeros municípios, sem a qual o estabelecimento de
regras transversais é impossível.
IV. Proposta
de criação de uma parceria público-privada entre o Estado, a autarquia de Lisboa, e uma empresa privada:
A criação de uma parceria
público-privada entre o Município de Lisboa a uma entidade privada para a
gestão e fiscalização dos elevadores municipais apresenta diversas
fragilidades.
Em
primeiro lugar, a intervenção simultânea de várias entidades enfrenta o risco
de uma possível fragmentação de competências e responsabilidades, dificultando
a identificação de quem decide, executa e responde em caso de falhas. Acaba
esta alternativa por promover a burocratização (artigo 267, n.º 1 da C.R.P.). A
coexistência de diferentes centros de decisão desencadeará uma descoordenação
da atuação administrativa, comprometendo a rapidez e a eficácia da
Administração em situações de risco (como a do caso presente). A dispersão de
poderes dificulta a imputação clara de responsabilidade política, fragilizando
a transparência e a legitimidade democrática.
Acresce ainda, que a participação
direta do Estado num serviço de natureza local, enfraquece o princípio da
descentralização e a autonomia municipal, constitucionalmente consagrados no
artigo 6º, 235º e 267º da C.R.P.
V. Proposta de
privatização integral do serviço público a uma entidade privada, que ficaria
igualmente sujeito a controlo de uma agência reguladora do transporte
ferroviário de âmbito nacional:
Na hipótese de uma privatização
integral do serviço público a uma entidade privada, que ficaria igualmente
sujeito a controlo de uma agência reguladora do transporte ferroviário de
âmbito nacional, surgem dois problemas que a impossibilitam de ser uma solução
viável para enfrentar a situação que se apresenta.
Em primeiro lugar, a Carris
passar a integrar o setor privado, tendo um operador privado a atuar em nome
próprio, por sua conta e risco e com liberdade empresarial, apresenta alguns
riscos que a História Europeia já evidenciou. Analise-se um anterior caso neste
contexto: em 1990, o Reino Unido privatizou integralmente o sistema ferroviário
British Rail, ficando este a cargo da empresa privada Railtrack, sob o governo
do primeiro-ministro conservador John Major, que seguiu a política liberal de
Margaret Thatcher. Esperava-se, através da privatização, um serviço melhor,
mais investimentos, e custos menores para o Estado, e apesar das críticas e
oposições, esta privatização avançou. No começo, o número de passageiros
aumentou, assim como os investimentos, mas as falhas desta política
verificaram-se com um descarrilamento provocado por microfissuras nos trilhos,
que deixou quatro mortos no ano 2000. Estas microfissuras são pequenas fissuras
internas ou superficiais no metal dos trilhos que aparecem devido ao desgaste
do material ao longo do tempo. Não são detetáveis por inspeção visual comum,
exigem técnicas especializadas, e se não forem feitas inspeções regulares os
riscos aumentam. Para não terem sido detetados problemas é porque não sucederam
as inspeções devidas, havendo assim negligência técnica, falta de controlo e de
garantia de políticas de segurança. Acresce a isto, os cancelamentos e atrasos
dos comboios, o aumento de preços que revoltaram os passageiros, e a crise
financeira da empresa privada. Atualmente, a rede ferroviária Network Rail já
está sob o controlo público.[15]
A alternativa do modelo de
concessão apresenta-se muito mais segura, uma vez que o incumprimento pelo
contraente pode levar à cessação da posição contratual (artigo 318º-A do
C.C.P.), desvio de objeto do contrato pode originar resolução pelo concedente (artigo
423º, n.º 1, alínea a) do C.C.P.) e é exigida transferência do risco para o
concessionário (artigo 413º n.º1 do C.C.P.). .
Em relação ao controlo feito por
uma agência reguladora do transporte ferroviário de âmbito nacional, este
também não seria particularmente benéfico, pois acabaria por pôr em causa
princípios como a desburocratização (artigo 267º da C.R.P.), descentralização
(artigo 235º e 267º da C.R.P.) e democracia. Esta opção subtrairia ao Município
competências que, pela sua proximidade aos cidadãos, devem ser exercidas a
nível local. Acresce que este modelo fragiliza a democracia, na medida em que
dissocia o poder de decisão dos órgãos municipais democraticamente eleitos, e
dificulta a imputação de responsabilidades em caso de falha ou acidente.
Concluindo, considera-se que
neste contexto de emergência e forte exigência social após a tragédia da
Carris, esta hipótese revela-se particularmente inadequada. A privatização do
serviço, aliada à fiscalização por uma entidade reguladora nacional, aumenta o
risco de fragmentação de responsabilidades, dificulta a intervenção imediata e
afasta o controlo da realidade local. Neste momento, não se deve correr riscos
nem adotar soluções estruturalmente frágeis do ponto de vista da segurança que
inclusive no passado já demonstraram falhas e problemas, atendendo, por
exemplo, à situação do Reino Unido já
referida.
Conclusão:
Face ao exposto ao longo de
todo o parecer, conclui-se que a situação gravíssima decorrente do acidente
ocorrido no elevador da Glória, imputável a falhas reiteradas de manutenção e a
deficiências estruturais no modelo de gestão e fiscalização adotado, impõe a
adoção de uma solução juridicamente mais favorável, funcionalmente eficaz e
constitucionalmente mais adequada. Esta deve ser capaz de restaurar a confiança
dos cidadãos, assegurar elevados padrões de segurança e garantir a prossecução
do interesse público.
A
análise das diversas alternativas possíveis demonstra que nem a internalização
do serviço na estrutura municipal, nem a manutenção do atual modelo de
externalização, nem a criação de associações públicas de âmbito alargado, ou a
adoção de parcerias público-privadas, ou de uma privatização integral do
serviço, oferecem garantias suficientes de eficácia, segurança, clareza na
imputação de responsabilidades e respeito pelos princípios estruturantes da
organização administrativa. Pelo contrário, tais soluções revelam fragilidades
relevantes à luz dos princípios de descentralização, da eficácia, da
desburocratização, da responsabilidade democrática e da boa administração ,
consagrados, designadamente, nos artigos 266º e 267º da Constituição da
República Portuguesa.
Em
contraste, a celebração de um contrato de concessão de serviços públicos emerge
como a solução mais adequada e equilibrada. Este modelo permite conciliar a
transferência efetiva da gestão operacional e dos riscos relevantes para uma
entidade privada tecnicamente qualificada, com a manutenção de poderes de
direção, fiscalização e controlo por parte do Município de Lisboa, assegurando,
simultaneamente, a continuidade, regularidade, adaptação às necessidades dos
utilizadores e a realização de objetivos ambientais e de segurança. A sujeição
do concessionário a um regime jurídico público, densamente regulado e orientado
por princípios claros, constitui uma garantia acrescida face aos riscos que os
acontecimentos recentes demonstraram serem inaceitáveis.
Cabe,
também, perceber que o regime de concessão possibilita uma distribuição
equilibrada e previamente qualificada dos riscos, em conjunto com o Decreto-Lei
n.º 111/2012, reduzindo a probabilidade de futuros reequilíbrios financeiros
onerosos para o erário público e promovendo uma efetiva lógica de value for
money. A experiência positiva de concessões semelhantes, como o exemplo da
Fertagus, demonstra que este modelo assegura a eficiência económica, qualidade
dos serviços e partilha equitativa de benefícios, sem abdicar da tutela do
interesse público.
Nestes
termos, entende-se que a implementação de um contrato de concessão de serviços
públicos para a gestão e fiscalização dos elevadores municipais de Lisboa
constitui a solução juridicamente mais sólida, administrativamente mais
eficiente e constitucionalmente mais adequada para o futuro da CARRIS. Tal
permite prevenir a repetição de tragédias, reforçar a segurança dos
utilizadores e garantir uma prestação de serviços públicos compatível com as
exigências de um Estado de Direito democrático e social.
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[6] Oliveira, F. P. (s.d.). O princípio da
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[9]
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[10]
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[11]
Andrade da Silva, J. (2024). Código dos Contratos Públicos: anotado e
comentado (12.ª ed., rev. e atual.). Almedina
[12]
Mencionado supra, p. 6
[13]
Rodrigues, N. C. (2014). A experiência com parcerias público-privadas em
Portugal. Colóquio de Direito
Luso-Brasileiro,
Faculdade de Direito do Largo de São Francisco – USP / Faculdade de Direito da
Universidade
de Lisboa, 12–16 de maio de 2014.
[14]
Como já evidenciado supra, na alínea a) do ponto II da Fundamentação
da solução defendida, p. 3.
[15] Exame. (2025, 25 de maio). Reino Unido inicia processo de
reestatização do sistema ferroviário. Exame. https://exame.com/mundo/reino-unido-inicia-processo-de-reestatizacao-do-sistema-ferroviario/
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