Simulação - Cátia Milheirão; Sofia Santos; Marta Fernandes; Flávia Modesto

 UNIVERSIDADE DE LISBOA

 

FACULDADE DE DIREITO

 

 

 

 

 

DIREITO ADMINISTRATIVO I

 

 

 

 

Como pode a organização administrativa da Carris contribuir para prevenir a ocorrência de tragédias como a recentemente verificada no elevador da Glória?

 

 

 

 Professor Regente: Vasco Pereira da Silva

Professora Assistente: Beatriz Garcia

 

Cátia Milheirão (n.º 68330), Flávia Modesto (n.º 69885), Sofia Santos (n.º 67963) e Marta Fernandes (n.º 68312)

Manutenção da atual situação da Carris, de pessoa coletiva de direito privado sob a forma de sociedade anónima de capitais públicos, com natureza municipal, simultaneamente com a externalização da tarefa de fiscalização a cargo de outra empresa privada. 

 

Introdução 

Face à tragédia nacional (e internacional) ocorrida a 3 de setembro de 2025, no Elevador da Glória, em Lisboa, que causou a morte de 15 pessoas e 23 feridos graves, decorrente do descarrilamento de uma cabina contra um edifício na Calçada da Glória, e a qual conduziu à suspensão da exploração de todos os elevadores de natureza análoga existentes no município. Deste modo, foi-nos solicitada a elaboração de um parecer jurídico, por parte do Presidente da Câmara de Lisboa, destinado a identificar a solução mais adequada para a organização da empresa municipal CARRIS. 

 

Exposição da proposta

No decorrer de inúmeras críticas, face à ocorrência da recente tragédia nacional referente ao acidente do Elevador da Glória, o governo decidiu então averiguar qual seria a melhor opção para o futuro da CARRIS, pedindo auxílio a uma equipa jurídica. 

Nesta sequência, a nossa equipa defende a manutenção da atual situação da CARRIS, enquanto pessoa coletiva de direito privado sob a forma de sociedade anónima de capitais públicos, com natureza municipal, simultaneamente com a externalização da tarefa de fiscalização a cargo de outra empresa privada. 

 

A Companhia Carris de Ferro de Lisboa (CARRIS) é uma empresa de transporte público rodoviário coletivo de passageiros da cidade de Lisboa, fundada em 1872 como empresa privada concessionária do serviço público dos transportes coletivos de passageiros. Desde 1975 que esta foi tutelada pela Secretaria de Estado das Obras Públicas, dos Transportes e das Comunicações dependente do Ministério da Economia. No entanto, em 2015, o XXI Governo Constitucional decidiu que as empresas de transportes coletivos de Lisboa e do Porto ficariam sob a alçada do Ministério do Ambiente, passando à alçada municipal em 2017. 

 

A manutenção da natureza jurídica da Carris permite conciliar a prossecução de fins públicos, com a flexibilidade e eficiência próprias do direito privado, assegurando uma gestão mais ágil, tecnicamente especializada e operacionalmente estável, sem prejuízo do controlo público inerente à titularidade municipal do capital social.

A externalização da tarefa de fiscalização a uma entidade privada especializada surge como um complemento indispensável a este modelo, na medida em que introduz uma separação clara entre a função de operação e a função de controlo. Tal separação reforça a objetividade, a independência e o rigor da avaliação das condições de segurança do equipamento, afastando riscos de autofiscalização e de conflitos de interesses, e contribuindo para um sistema mais robusto de garantias de segurança.

Este modelo permite preservar a agilidade operacional e a expertise técnica acumulada pela Carris, evitando ruturas institucionais e os elevados custos de transição associados a alterações estruturais profundas, ao mesmo tempo que introduz um mecanismo de controlo independente, essencial para assegurar a objetividade, o rigor e a credibilidade da fiscalização da segurança.

 

Todavia, para que esta solução seja materialmente eficaz, impõe-se a adoção de mudanças estruturantes que reforcem as garantias de segurança do equipamento. Entre estas destacam-se a implementação obrigatória de planos de manutenção preventiva e preditiva, a sujeição a inspeções técnicas regulares e extraordinárias por entidades independentes, a definição clara de deveres e responsabilidades contratuais da entidade fiscalizadora, bem como a aposta na formação contínua e certificada dos trabalhadores

Só através da conjugação entre um modelo de gestão eficiente e um sistema de fiscalização externa robusto será possível assegurar, de forma efetiva, a segurança, a fiabilidade e a continuidade do serviço público prestado pela Carris.

 

 

 

Configuração jurídico-administrativa e enquadramento teórico de Direito

 

A CARRIS insere-se no modelo de Administração Indireta Local, tendo natureza jurídica de pessoa coletiva de direito privado sob a forma de sociedade anónima (S.A.) de capitais exclusivamente públicos. Integra o setor empresarial local do município de Lisboa, que detém a totalidade do seu capital social (artigo 20º Estatutos). - cfr. Estatuto da Companhia Carris de Ferro de Lisboa (artigo 1º), com remissão para o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (DL nº86-D/2016, de 30 de dezembro), que transmite ao Município de Lisboa a posição contratual assumida pelo Estado no Contrato de Concessão de Serviço Público. Destaque-se, também, o Regime Jurídico do Setor Público Empresarial (DL nº 133/2013, de 3 de outubro), que insere a CARRIS no âmbito do setor empresarial local (cfr. artigo 4º RJSPE).

 

Quanto ao seu regime, como já mencionado, a empresa encontra-se regulada, principalmente, pelo Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais, bem como pelo Código das Sociedades Comerciais e pelos seus Estatutos.

Relativamente ao seu objeto e atividade, a CARRIS foca-se em explorar o serviço público de transporte coletivo de passageiros à superfície do âmbito municipal em Lisboa, sob o regime de concessão. Atua, por isso, sob um contrato de serviço público, concedido e tutelado pelo Município de Lisboa, como autoridade (artigo 3º dos Estatutos). 

Desse modo, a fiscalização é realizada pelo município, não obstando o facto de a CARRIS poder fiscalizar o serviço, também, conforme referido nos seus estatutos (artigo 3º e 10º dos Estatutos).

O controlo público é realizado de forma acautelada, ainda enquanto pessoa de direito privado. Este controlo dá-se tanto a nível financeiro, pelo Tribunal de Contas e Inspeção-Geral das Finanças, como também do ponto de vista administrativo, exercendo o Município de Lisboa a tutela administrativa e financeira, podendo restringir decisões em algumas matérias. 

No que concerne ao enquadramento teórico de Direito, acredita-se que se está perante uma situação de descentralização institucional, isto é, a atribuição de tarefas e atividade a uma pessoa coletiva que não o Estado ou o Município, mas com fim à prossecução de fins destes últimos, no âmbito do setor empresarial local.

 

 

Pode este modelo garantir a intervenção imediata perante uma falha técnica grave, se o Município deixa de deter poderes de hierarquia e direção, ficando dependente da vontade dos órgãos sociais de uma S.A. ou de processos judiciais cíveis morosos?

 

Relativamente à questão de saber como é que este modelo apontado como “esquizofrénico” poderia eventualmente garantir a intervenção imediata perante uma falha técnica grave, se o Município deixa de deter poderes de hierarquia e direção, ficando dependente da vontade dos órgãos sociais de uma S.A. ou de processos judiciais cíveis morosos, pondo assim em causa o dever constitucional de garantia da segurança (art.º 266º/1 CRP), e  tendo por base que a redução do papel do município a mero acionista ao optar pelo regime privado, o Município despe-se do seu poder de autoridade (ius imperii) e limita-se simplesmente aos poderes enquanto acionista, limitando-se à influência dominante (art.º 9º do DL 133/2013), importa sublinhar que a Carris, apesar de organizada sob a forma de sociedade anónima, é integralmente detida por capitais públicos e tem natureza municipal, encontrando-se funcionalmente vinculada à satisfação de necessidades coletivas. 

No que se refere ao carácter “esquizofrénico” do modelo pode estar associado à distinção entre a função de gestão operacional e a função de regulação e fiscalização. A opção pela externalização da fiscalização a uma entidade privada especializada não representa uma abdicação do dever de intervenção, mas antes um reforço da capacidade técnica e da independência do controlo, permitindo a deteção prévia de falhas graves e a ativação de mecanismos corretivos previamente contratualizados. Esses mecanismos podem incluir obrigações de atuação imediata, planos de contingência e cláusulas sancionatórias, reduzindo significativamente a dependência de processos judiciais mais burocráticos e prolongados.

Para além disso, consideramos que essa constatação assenta numa leitura excessivamente rígida do regime jurídico e numa confusão entre a natureza da forma jurídica e o fim público prosseguido.  

Natureza Pública e Vinculação Funcional (O Município como Garante)

Em primeiro lugar, importa sublinhar que a entidade gestora (como é o caso da Carris), apesar de organizada sob a forma de sociedade anónima, é integralmente detida por capitais públicos e tem natureza municipal. Encontra-se, por isso, funcionalmente vinculada à satisfação de necessidades coletivas. A opção pelo regime privado não representa uma "fuga" ao Direito Administrativo, mas uma adaptação funcional: o Município não abdica da sua responsabilidade pública, apenas substitui o comando hierárquico direto por instrumentos de controlo estratégico mais eficazes (conforme o DL n.º 133/2013).

Influência Dominante e Poderes de Controlo (Art. º 9 do RJSPE)

A alegada perda de ius imperii é compensada pela "influência dominante" (artigo 9.º do DL 133/2013). O Município mantém poderes decisivos: designação e destituição de órgãos sociais, aprovação de planos de investimento e definição de orientações estratégicas. Não há uma relação "estritamente comercial", mas sim uma relação de superintendência onde o interesse público é a baliza intransponível da gestão.

Relativamente à capacidade de intervenção imediata, o modelo societário é, na verdade, mais ágil que a administração direta. A segurança (Art. 266.º/1 da CRP) é garantida através de: 

- Mecanismos contratuais: protocolos de emergência e cláusulas de intervenção excecional que permitem a atuação imediata sem dependência de processos judiciais morosos;

 - E, ainda, fiscalização especializada: A opção pela fiscalização técnica (mesmo que externa) não é um abandono do "poder de polícia", mas um reforço da capacidade técnica e independência do controlo. Isto permite a deteção precoce de falhas e a ativação de mecanismos corretivos e sancionatórios previamente contratualizados.

 

A Especialização como Boa Administração (Refutação da "Esquizofrenia")

O que o Governo apelida de modelo “esquizofrénico” é, na ciência da administração moderna, a separação necessária entre a função operacional e a função de regulação/fiscalização. Esta distinção evita a confusão de papéis, reduz o risco de captura política e reforça a responsabilização dos gestores. O dever de segurança não é "indisponível" no sentido de exigir gestão direta; ele é garantido desde que o Estado mantenha a capacidade de supervisão e correção, o que este modelo assegura plenamente.

Fundamentação da Proposta e argumentos a favor  

Face ao já exposto e na sequência desta sessão, a nossa equipa advoga a manutenção do modelo atual da CARRIS, dado que consideramos que, quando corretamente aperfeiçoado é o mais adequado e aquele que melhor concilia o interesse público, a eficiência operacional e o controlo associado.

 

Administração indireta

A CARRIS, tal como anteriormente referido, insere-se no modelo de Administração Indireta Local, tendo natureza jurídica de pessoa coletiva de direito privado sob a forma de sociedade anónima (S.A.) de capitais exclusivamente públicos. Integra, assim, o setor empresarial local do município de Lisboa, que detém a totalidade do seu capital social (artigo 20º Estatutos), e, por conseguinte, integra a administração indireta do Estado, pelo que está sujeita ao poder de tutela e superintendência por parte do Estado, nos termos do art.º 199, alínea d) da Constituição, o que releva particularmente para a defesa da tese de que a CARRIS deve continuar a integrar a administração indireta do Estado.

 

Fiscalização

Para além disso, quanto ao facto de advogarmos que tarefa de fiscalização deve estar a cargo de uma empresa privada, consideramos que esta separação funcional garante independência técnica, evita conflitos de interesse e assegura que a segurança e a conformidade são verificadas de forma rigorosa e objetiva, sem depender da própria entidade operadora, respeitando, designadamente, o princípio da transparência (nos termos do art.º 7 da lei 73/2013; art.º 4  do Estatuto da CARRIS), da prestação de contas e da imparcialidade (previsto no art.º 9 CPA e art.º 266/2 CRP). 

Importa referir que este modelo permite definir responsabilidades de forma mais explícita e rigorosa do que se fosse a mesma entidade a operar e a fiscalizar (uma vez que em organizações que se autofiscalizam, é comum surgir a aceitação de pequenas inconformidades e haver mais tolerância face às mesmas, e aquilo que começa como exceção pode, infelizmente, e facilmente passar a ser uma prática normal, o que não é um bom princípio, e só uma entidade externa consegue avaliar e questionar com mais imparcialidade e rigor aquilo que considera não estar bem.  Para além de que, iria ser muito mais difícil identificar o responsável de forma concreta, na medida em que podiam argumentar que ninguém falhou isoladamente, mas falhou antes o sistema. 

Outra vantagem deste modelo é que, sendo uma sociedade anónima de capitais públicos (tendo natureza municipal), o Município de Lisboa mantém a propriedade do capital e o controlo estratégico sobre a orientação do serviço público, isto assegura que a CARRIS atua para satisfazer o interesse público e não meramente o lucro privado.

 

Medidas a implementar 

É importante referir que defender este modelo não implica que nada mude, é defender que se corrijam falhas concretas sem destruir um modelo que já é juridicamente sólido e internacionalmente válido. 

Assim, podia-se averiguar a implementação de determinadas medidas com o objetivo de assegurar a antecipação de falhas técnicas, redução de riscos operacionais e até para uma gestão mais eficaz e racional de problemas que possam eventualmente surgir, e que, consequentemente, permitissem acautelar situações parecidas àquela que ocorreu no passado mês de setembro. Assim, e para evitar o sucedido, podia-se:

1. Estabelecer a obrigatoriedade de implementação de planos de manutenção preventiva e avaliação contínua que permitissem antecipar falhas, reduzindo os riscos operacionais e assegurando uma maior fiabilidade do serviço: por exemplo ao realizar testes de emergência; testar cenários de falhas e como responderiam perante esse cenário; que todos os cabos e materiais utilizados fossem devidamente certificados por normas internacionais - dado que, no presente caso, foi apontado o facto de um dos cabos utilizados não cumpria com as especificações exigidas;

2. Determinar a obrigatoriedade de inspeções técnicas regulares e extraordinárias, ou seja, instituir a obrigatoriedade de estas inspeções serem feitas mais regularmente e serem mais aprofundadas, permitindo identificar riscos e prevenir falhas;

3. E ainda, quanto à contratação (por via do Concurso público) da empresa que irá ser designada e competente para a fiscalização, reforçar a necessidade de haver uma maior exigência quanto às competências técnicas requeridas, por exemplo, ao fixar requisitos mínimos de formação; e ainda neste âmbito, podia-se estipular a adoção de um regime obrigatório de formação contínua e certificada para trabalhadores, técnicos e dirigentes da empresa operadora, uma vez que a prevenção de acidentes não depende apenas de equipamentos ou fiscalização, mas sim de um modelo de funcionamento interno que só se constrói eficientemente com formação contínua e obrigatória. 

Concluindo assim, advogamos a manutenção do modelo atual da Carris pelos fundamentos já mencionados e porque efetivamente esta é a opção que mais garante a continuidade do serviço Público e a estabilidade técnica, sendo, na nossa perspetiva, o modelo que quando corretamente aperfeiçoado é o mais adequado e o que melhor concilia o interesse público, a eficiência operacional e o controlo associado. Para além de que, e como já constatado, a tragédia ocorrida não decorreu, em si mesma, da natureza jurídica da CARRIS enquanto operador, mas sim de falhas sistémicas externas ao modelo organizativo existente, (designadamente insuficiências nos mecanismos de fiscalização técnica e de controlo por parte da empresa contratada à data) - algo imputável à referida empresa, e pode facilmente ser corrigido sem destruir um modelo que já é juridicamente sólido internacionalmente válido. 

 

Análise crítica das demais soluções apresentadas 

Assim, entendemos que a solução por nós preconizada é a que, de forma mais adequada, responde às exigências de interesse público associadas à utilização dos elevadores, razão pela qual se procede à análise crítica das alternativas remanescentes: 

Quanto à proposta que defende a privatização integral do serviço público a uma entidade privada, que ficaria igualmente sujeito a controlo de uma agência reguladora do transporte ferroviário de âmbito nacional: 

1) A privatização integral faz com que este deixe de estar vinculado a regimes públicos exigentes de manutenção, fiscalização contínua e prevenção de riscos, o que, ao afastar deveres reforçados próprios das entidades públicas, o torna mais propício a falhas de segurança e a problemas graves na exploração dos equipamentos.

Regimes em causa:

- Decreto-Lei n.º 320/2002 de 28 de Dezembro - que estabelece o regime de manutenção e inspeção de ascensores, escadas mecânicas e tapetes rolantes, após a sua entrada em serviço, bem como as condições de acesso às atividades de manutenção e de inspeção.

- Lei n.º 52/2015, de 9 de junho – que consagra o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros.

2) Para além disso, privatização integral conduz ainda a um problema relativo à gestão da segurança, pois ao privatizar não está sujeito aos mesmos deveres de transparência, publicidade e prestação de contas que vinculam entidades de natureza municipal, limitando o escrutínio público.

Lei n.º 73/2013, de 03 de Setembro - REGIME FINANCEIRO DAS AUTARQUIAS LOCAIS E ENTIDADES INTERMUNICIPAIS

Deveres de Transparência:

-      Artigo n.º 3 n.º 2 al.d) Lei n.º 73/2013, de 03 de Setembro

- Artigo n.º 7 Lei n.º 73/2013, de 03 de Setembro

-      Artigo n.º 3 Código do Procedimento Administrativo - Princípio da legalidade

-      Artigo n.º 5 Código do Procedimento Administrativo - Princípio da boa Administração

-      Artigo n.º 6 Código do Procedimento Administrativo - Princípio da igualdade - Em resposta à questão de imparcialidade;

 

Deveres de publicidade:

-      Artigo n.º 79 n.º 1 Lei n.º 73/2013, de 03 de Setembro

 

Deveres de prestação de contas:

-      Artigo n.º 80 Lei n.º 73/2013, de 03 de Setembro

-      Artigo n.º 80 - A Lei n.º 73/2013, de 03 de Setembro

-      Artigos n.º 74º e ss. Lei n.º 73/2013, de 03 de Setembro

 

3) Finalmente, e ainda no âmbito desta posição defendida, podemos afirmar que este modelo leva a uma gestão fortemente orientada para a redução de custos, uma vez que o objetivo é o lucro, em que proceder a investimentos em manutenção profunda, à modernização de equipamentos e à formação contínua tendem a ser adiados ou minimizados, aumentando a probabilidade de falhas técnicas e acidentes.

 

Alegações finais 

Em termos conclusivos, a natureza jurídica de pessoa coletiva de direito privado sob a forma de sociedade anónima (S.A.) de capitais exclusivamente públicos permite à Carris uma gestão mais eficiente, (designadamente no que concerne à contratação e aquisição de equipamentos), evitando a burocratização associada a serviços internos municipais. 

Este modelo preserva a experiência técnica e operacional já consolidada, garantindo a continuidade do serviço público e evitando os custos, riscos e ruturas institucionais decorrentes de uma alteração radical do presente modelo.

Paralelamente, a adoção de medidas estruturadas de prevenção como planos obrigatórios de manutenção preventiva, inspeções técnicas regulares e extraordinárias e formação contínua e certificada dos trabalhadores permite ultrapassar uma lógica reativa, antecipar falhas, reduzir riscos operacionais e assegurar maior segurança, fiabilidade e continuidade do serviço.

A fiscalização ao ser realizada uma entidade privada especializada revela-se necessária para assegurar a efetivação das garantias de segurança do equipamento, na medida em que introduz uma separação funcional explícita entre quem gere e quem opera o sistema, e quem o controla e fiscaliza. Esta dissociação reduz riscos de autofiscalização, conflitos de interesses, reforçando a objetividade e o rigor técnico exigido às avaliações de segurança.

Para além disso, a existência de uma entidade externa cria um sistema onde a Carris se concentra na exploração do serviço, enquanto a fiscalização independente assegura o cumprimento dos padrões técnicos e de segurança, sendo incentivada pela responsabilidade contratual e pela sua reputação profissional a atuar com elevado nível de exigência e imparcialidade.