“O percurso crítico e evolutivo dentro do Direito Administrativo: A evolução do princípio da legalidade e a superação do dogma clássico da "impermeabilidade" do Estado”

 Introdução: 

O Direito Administrativo, tal como hoje o conhecemos, resulta de um longo processo histórico de afirmação, transformação e reconstrução conceptual. A sua evolução acompanha, de forma estreita, as mutações do Estado e das suas funções, refletindo o modo como a Administração Pública se posiciona perante os cidadãos e perante o ordenamento jurídico. Entre os elementos estruturantes dessa evolução, destacam-se dois eixos fundamentais: a transformação do princípio da legalidade administrativa e a progressiva superação do dogma clássico da “impermeabilidade” do Estado. Estes dois vetores permitem compreender a passagem de um modelo estático e formalista de Administração, típico do Estado liberal, para uma Administração mais aberta, responsável e controlável, características essenciais do Estado constitucional contemporâneo.

A escolha deste tema justifica-se, em primeiro lugar, pela sua relevância teórica na compreensão da identidade e autonomia dogmática do Direito Administrativo. O princípio da legalidade, enquanto pedra angular da atuação administrativa, sofreu um processo de densificação, flexibilização e complexificação que espelha o próprio movimento de constitucionalização do Direito. Paralelamente, a superação da ideia de um Estado imune ao escrutínio judicial e social revela a consolidação dos mecanismos de controlo da Administração e o reforço das garantias dos particulares. Em segundo lugar, o tema apresenta elevada pertinência prática: num momento em que a Administração assume funções crescentemente ativas — regulatórias, prestadoras, planificadoras — torna-se essencial compreender como o quadro jurídico se adaptou para permitir conciliar eficiência administrativa com tutela efetiva dos direitos fundamentais.

A metodologia adotada assenta numa abordagem teórico-dogmática, complementada por uma análise histórico-evolutiva. Procede-se, primeiramente, à revisão dos principais conceitos estruturantes, com recurso à doutrina clássica e contemporânea. Em seguida, reconstrói-se o percurso evolutivo do princípio da legalidade e da permeabilidade do Estado, identificando momentos de rutura, de continuidade e de reconfiguração. O estudo apoia-se igualmente na análise de jurisprudência relevante, sobretudo do Tribunal Constitucional e do Supremo Tribunal Administrativo, sempre que pertinente para ilustrar a evolução conceptual e prática. 

A investigação pauta-se pela utilização de fontes doutrinais fiáveis e consensuais nas ciências jurídico-administrativas. A estrutura do trabalho organiza-se em cinco partes. Na primeira, procede-se à contextualização histórica do Direito Administrativo e segunda ao surgimento e evolução do princípio da legalidade no Estado liberal. Na terceira parte, examina-se o dogma da impermeabilidade do Estado, evidenciando as razões da sua afirmação e, sobretudo, os fatores que conduziram à sua superação. Por fim, a quarta parte apresenta uma síntese crítica, avaliando em que medida estes desenvolvimentos contribuíram para a construção de um Direito Administrativo mais permeável, garantístico e constitucionalizado.

Através desta abordagem, pretende-se demonstrar que a evolução do princípio da legalidade e o abandono da impermeabilidade do Estado não representam apenas etapas históricas, mas sim elementos essenciais para compreender a natureza atual do Direito Administrativo e o papel da Administração Pública na ordem jurídica portuguesa.

Enquadramento histórico e conceptual do Direito Administrativo

O Direito Administrativo, e a respectiva Administração pública, não existem desde sempre, nem com exatamente a mesma essência e natureza com que se apresentam nos dias de hoje. São, por isso, o resultado de um complexo percurso evolutivo e histórico e até de uma “infância difícil”, assim como apelida o Sr. Professor Regente Vasco Pereira da Silva, que moldou a transformação profunda do Estado e das respectivas funções que desempenha.

A evolução do princípio da legalidade acompanha a mudança do próprio Estado. Na monarquia absoluta existia um verdadeiro “Estado de polícia”: o rei tinha poder ilimitado, não obedecia à lei e podia atuar de forma totalmente arbitrária, prejudicando ou favorecendo particulares sem controlo.

Antes da Revolução Francesa houve apenas uma pequena limitação, ao distinguir-se entre o Estado-soberano (acima da lei) e o Estado-fisco (que já tinha de respeitar regras patrimoniais). A grande mudança veio com a Revolução e com o Estado liberal do século XIX. Aqui a Administração fica subordinada à lei, que funciona como limite negativo da sua 

atuação, sobretudo para proteger os direitos dos particulares. No entanto, a Administração ainda dependia da vontade do rei, podendo agir sempre que não violasse a lei votada pelo Parlamento.

Com o século XX surgem caminhos distintos. Nos regimes autoritários, a legalidade deixa de expressar a vontade popular e passa a ser qualquer norma emanada pelo poder, protegendo sobretudo o Estado. Nos regimes comunistas aparece a “legalidade socialista”, em que a lei é interpretada de acordo com as orientações do partido único, funcionando como instrumento político e não como limite ao poder.

Nas democracias ocidentais pós-guerra afirma-se o Estado social de Direito. Aqui a legalidade ganha um sentido mais amplo: a Administração não se subordina apenas à lei ordinária, mas ao Direito no seu conjunto (Constituição, Direito Internacional, princípios gerais, regulamentos, etc.). A legalidade passa a proteger simultaneamente o Estado e os particulares, e a Administração só pode agir quando a norma jurídica o autorizar. O poder executivo deixa de ter legitimidade própria e passa a derivar da Constituição.

No direito português atual, o princípio da legalidade garante duas coisas essenciais: o primado do poder legislativo sobre o executivo e a proteção dos direitos e interesses legalmente reconhecidos aos particulares.

Evolução do Princípio de legalidade: 

A Administração pública tem como principal fim a prossecução do interesse público, não entanto, não pode exercer esta função de forma arbitrária, devendo fazê-lo com observância de um determinado número de regras e princípios, ou seja em obediência à lei. A isso chamamos e denominamos de princípio da legalidade.

O princípio da legalidade constitui um dos pilares estruturantes do Direito Administrativo e percorre toda a sua evolução histórica, encontrando-se formulado no artigo 266º, nº2  da Constituição da República Portuguesa e  no artigo 3º, nº1, do CPA. 

Tradicionalmente, o princípio da legalidade era visto sobretudo como uma proibição: a Administração não podia prejudicar ninguém sem existir uma lei anterior que a autorizasse. Ou seja, a legalidade funcionava essencialmente como um limite imposto à Administração e pensado para proteger os particulares.

A doutrina mais recente passou a encarar este princípio de forma diferente. Hoje entende-se que a Administração só pode agir com base na lei e dentro dos limites que ela define. Esta mudança traz três diferenças importantes: O princípio deixa de ser formulado de forma negativa (o que a Administração não pode fazer) para ser formulado de forma positiva (aquilo que ela deve ou pode fazer), já não protege apenas os particulares, abrangendo também a defesa do interesse público e a lei deixa de funcionar apenas como limite e passa a ser também o fundamento da própria ação administrativa.

Assim, a regra atual não é a liberdade de ação — como acontece no Direito privado — mas sim o princípio da competência: a Administração só pode fazer aquilo que a lei permite. Esta transformação resulta da evolução histórica e política do Direito público europeu desde o século XVIII.

Superação do dogma de “Impermeabilidade” do Estado: 

A superação do antigo dogma da impermeabilidade do Estado constitui um ponto decisivo na evolução do Direito Administrativo. Nos modelos clássicos do Estado liberal, apesar de a Administração se afirmar formalmente sujeita à lei, persistia a ideia de que o Estado, enquanto detentor da soberania, se encontrava numa posição de superioridade que o tornava apenas parcialmente controlável pelos tribunais. Esta conceção assentava numa Administração fechada, legitimada pela autoridade e pelo interesse público, onde a discricionariedade administrativa operava frequentemente sem escrutínio jurisdicional efetivo. Assim, a legalidade existia, mas numa dimensão limitada e predominantemente interna ou formal. 

Com a transformação do Estado Social e o alargamento das suas funções, tornou-se evidente que a atuação administrativa podia interferir de modo significativo com direitos dos particulares, exigindo tutela jurisdicional plena. A crescente complexidade das tarefas administrativas, desde os serviços públicos às políticas económicas e atividades regulatórias, revelou novos riscos e responsabilidades, tornando insustentável a manutenção de um espaço de imunidade estatal. A doutrina e a jurisprudência passaram, então, a reconhecer que a prossecução do interesse público não bastava para justificar a ausência de controlo, impondo-se que o Estado respondesse pelos danos que causasse e pela conformidade jurídica da sua atuação.

Este movimento ganhou força decisiva com o constitucionalismo democrático do pós-guerra e, em Portugal, com a Constituição de 1976. A consagração do princípio da legalidade, do direito à tutela jurisdicional efetiva e da responsabilidade civil do Estado contribuiu para redefinir profundamente o relacionamento entre Administração e administrados. A Administração deixou de ocupar uma posição de supremacia incontestável para se tornar numa entidade vinculada ao Direito e plenamente sindicável pelos tribunais, incluindo, em certos casos, no exercício de funções legislativas e jurisdicionais. A consolidação dos tribunais administrativos reforçou este caminho, oferecendo mecanismos eficazes de controlo e indemnização.

A europeização do Direito Administrativo intensificou esta evolução. O primado do Direito da União Europeia, a tutela dos direitos subjetivos dos particulares e o princípio da responsabilidade extracontratual do Estado por violação do direito europeu consolidaram a exigência de permeabilidade da Administração a controlos externos, nacionais e supranacionais. Exigências como transparência, fundamentação, proporcionalidade e respeito pelos direitos fundamentais tornaram-se parâmetros incontornáveis da atuação administrativa.

Assim, a superação da impermeabilidade do Estado surge como expressão direta da transformação do próprio princípio da legalidade: de uma legalidade meramente formal para uma legalidade material, constitucional e europeia, assente em parâmetros substantivos de validade e responsabilidade. O Estado converteu-se, deste modo, numa Administração responsiva, escrutinável e constitucionalmente vinculada, obrigada a indemnizar quando atua de forma ilícita ou lesiva.

A permeabilidade atual da Administração Pública representa, por isso, não apenas a rejeição de um dogma histórico, mas a afirmação de um modelo administrativo moderno, transparente e coerente com os valores democráticos do Estado de direito. É este percurso evolutivo, português e europeu,  que demonstra a centralidade dos princípios da legalidade, da responsabilidade e da tutela jurisdicional efetiva na construção de um Estado plenamente sujeito ao Direito.

Perspectivas críticas e desafios atuais:

A evolução do princípio da legalidade e a superação da antiga impermeabilidade do Estado reforçaram claramente o Estado de direito, mas também abriram espaço a novos desafios que hoje moldam o Direito Administrativo. A Administração tornou-se mais aberta e responsável, mas enfrenta uma realidade marcada por maior complexidade normativa, exigência técnica e governança multinível, que põem à prova a sua capacidade de adaptação.

Um dos principais problemas atuais é a crescente dispersão das fontes de legalidade. Para além da lei formal, entram hoje em jogo a Constituição, o Direito da União Europeia, princípios gerais, soft law e regulamentos independentes. Embora este quadro amplie a proteção dos direitos, também cria dificuldades de segurança jurídica e coerência, gerando margens interpretativas amplas tanto para a Administração como para os tribunais. Mantém-se, assim, a tensão entre legalidade formal e flexibilidade material.

Outro desafio relevante resulta do alargamento da discricionariedade administrativa, justificado pela complexidade técnico-científica de muitas decisões públicas. Apesar de esta discricionariedade integrar a legalidade contemporânea, subsistem dúvidas quanto à capacidade dos tribunais para controlarem decisões altamente técnicas, reavivando o debate sobre zonas onde o escrutínio judicial se torna limitado e podendo surgir formas subtis de “nova impermeabilidade”.

A transição para um Estado regulador e contratual acrescenta mais dificuldades. A atuação através de entidades reguladoras independentes, contratos públicos e parcerias com privados levanta questões de legitimidade democrática, transparência e risco de captura regulatória, exigindo mecanismos mais robustos de accountability e participação pública.

Do ponto de vista dos administrados, apesar da maior permeabilidade do Estado e do reforço da tutela jurisdicional, persistem obstáculos práticos: morosidade processual, desigualdade de meios e complexidade técnica dos litígios. A efetividade da justiça administrativa depende, por isso, de procedimentos mais simples, tribunais mais especializados e melhor execução das decisões.

Por fim, fenómenos como a governança multinível, a digitalização, a inteligência artificial, a proteção de dados e a cibersegurança estão a redefinir continuamente o próprio conteúdo da legalidade. O desafio passa por garantir que a inovação não reintroduz opacidade ou novas formas de imunidade administrativa.

Em suma, apesar dos progressos alcançados, o Direito Administrativo enfrenta hoje questões complexas que exigem reflexão constante. A legalidade continua a ser o pilar do Estado de direito, mas precisa de ser continuamente reforçada para assegurar uma Administração eficaz, transparente e verdadeiramente responsável perante os cidadãos.

Considerações Finais: 

Analisar a evolução do Direito Administrativo ajuda-nos a perceber como este ramo do Direito se transformou ao longo dos séculos, acompanhando as mudanças do Estado e respondendo às exigências sociais, políticas e jurídicas. Desde as suas origens liberais, quando a lei surgia como limite ao poder do Estado, até ao contexto atual, marcado pela Constituição e pelo Direito da União Europeia, o Direito Administrativo foi construindo uma identidade própria, refletindo o delicado equilíbrio entre autoridade pública, proteção dos direitos fundamentais e controle judicial.

O princípio da legalidade foi o eixo central dessa transformação. Começando de forma restrita, como mera vinculação da Administração à lei formal, o princípio foi-se enriquecendo à medida que o Estado passou a desempenhar novas funções e a sua atuação se tornou mais complexa. Hoje, a legalidade é muito mais do que um instrumento de contenção do poder: é um critério material de legitimidade, que integra a Constituição, o Direito da União Europeia, princípios gerais do Direito e exigências de justiça e racionalidade administrativa. Com isso, a Administração passou a estar vinculada ao Direito em todas as suas dimensões, tornando a legalidade um pilar do Estado de direito contemporâneo.

Ao mesmo tempo, a superação do dogma da impermeabilidade do Estado foi essencial para afirmar uma Administração responsável e controlável. Passámos de um modelo de imunidade para um sistema de plena responsabilização — jurídica, política e social — garantindo que o Estado, mesmo ao exercer os poderes necessários ao interesse público, permanece sujeito ao escrutínio judicial e ao respeito pelos direitos dos cidadãos. A consolidação da responsabilidade civil do Estado, o reforço da jurisdição administrativa e a influência do Direito europeu tornaram a Administração permeável ao controlo externo, eliminando espaços de arbitrariedade.

No entanto, estes avanços não resolvem todos os desafios atuais. A multiplicação das fontes de legalidade, a expansão da discricionariedade, a crescente tecnicidade das políticas públicas, a contratualização do Estado e o impacto da digitalização levantam questões sobre como conciliar eficiência administrativa com proteção efetiva dos direitos. As tensões entre flexibilidade e controlo jurisdicional, entre governança multinível e responsabilidade democrática, e entre inovação tecnológica e transparência mostram que legalidade e permeabilidade são conceitos em permanente evolução.

Em suma, a trajetória do Direito Administrativo — marcada pelo alargamento da legalidade e pela abertura progressiva da Administração ao controlo — mostra que o Estado de direito administrativo é um projeto sempre em construção. A Administração moderna precisa de um quadro jurídico capaz de acompanhar realidades em mudança, sem abdicar dos princípios que garantem legitimidade democrática, proteção dos cidadãos e supremacia do Direito. Entender esta evolução não é apenas um exercício teórico, mas uma condição essencial para enfrentar os desafios atuais e consolidar um modelo de Administração pública transparente, eficiente e plenamente responsável.