O dever de obediência a ordens ilegais (Maria Luísa A. Martins)
O dever de obediência a ordens ilegais
Trabalho realizado no âmbito da disciplina de Direito Administrativo
(Licenciatura em Direito)
Docente: Professora Doutora Beatriz Garcia
Discente: Maria Luísa Antunes Martins
N.º de aluno: 71290
PB.16
Novembro de 2025
I. Introdução ao tema
Antes de analisarmos o dever de obediência a ordens ilegais, temos de compreender a hierarquia administrativa e a consequente relação hierárquica. É da relação hierárquica que encontramos o binómio entre o poder de direção do superior hierárquico e o dever de obediência do subalterno, compreendendo o facto que um não existe sem o outro. Só depois chegaremos, finalmente, à análise do comportamento do subalterno perante comandos ilegais e como se aplica o dever de obediência.
O objetivo do presente trabalho é compreender os limites do poder de direção e do dever de obediência e como estes se comportam em casos de ilegalidade. Iremos analisar as várias doutrinas que estudam esta questão e qual é a orientação do direito português vigente.
II. A hierarquia administrativa
A hierarquia administrativa é um fenómeno jurídico extremamente complexo, do qual é impossível extrair um único conceito para a sua definição. Pode dizer-se que a hierarquia é um conceito clássico da teoria da organização administrativa ([1]), seja esta vista de uma perspectiva descritiva, da ciência da Administração ou de uma perspectiva normativa, da ciência jurídica.
Quando se fala em hierarquia há sempre uma ideia de uma organização assente na relação de dirigir do superior e no dever de obedecer do subalterno. Por isso, a hierarquia administrativa traduz um modelo de organização vertical, tendencialmente rígida, herdada da Administração Pública europeia continental latina, com influência da Igreja Católica e, ainda antes, do Império Romano ([2]).
A hierarquia administrativa é um modo de organização que se aplica, não só a relações interorgânicas, mas, também, em relações entre órgãos e agentes e em relações entre agentes de diferentes níveis hierárquicos.
Para o professor Paulo Otero, o elemento referido anteriormente não é suficiente para uma visão completa e perfeita da noção de hierarquia administrativa, sendo necessários mais dois elementos. O outro elemento apontado é que a hierarquia consolida uma relação jurídico-funcional entre uma pluralidade de órgãos da mesma entidade pública. Enquanto o terceiro elemento, que completa este conjunto, é percebermos que a hierarquia envolve um especial processo de decisão administrativa decorrente de um órgão ter competência para dispor da vontade decisória de todos os respetivos órgãos subalternos ([3]). Não tendo um destes elementos não estamos perante uma verdadeira hierarquia administrativa.
Dos muitos elementos necessários para compreender a hierarquia administrativa, a relação hierárquica é a essencial para compreender o tema em análise.
III. Relação hierárquica
A relação entre o poder de direção e o dever de obediência apenas acontece porque o agente superior dá ordens ou instruções ao subalterno e este tem a obrigação, ou melhor ainda, tem o dever de as fazer cumprir, desde que dentro do quadro das suas funções. Assim, estamos perante dois factores correlativos, a supremacia de um órgão face às competências dos restantes órgãos subordinados, por um lado, e o dever de obediência expresso na subordinação destes mesmos órgãos, por outro lado.
Consequentemente, a hierarquia administrativa pressupõe uma relação interorgânica-funcional composta por um lado ativo e um lado passivo. Os poderes do superior comportam as situações jurídicas ativas, do qual o seu titular é o superior hierárquico, enquanto o dever de obediência, de que o subalterno é titular, comporta situações jurídicas passivas ([4])([5]).
3.1. O poder de direção
A função hierárquica estabelece-se entre o superior e o subalterno, caracterizando-se pela faculdade de direção concedida ao superior e pelo dever de obediência imposto sobre o subalterno ([6]). O poder de direção, de todas as situações jurídicas ativas, é a mais relevante.
É através do poder de direção que o superior hierárquico tem a faculdade geral de ingerência na atividade do subalterno. Esta faculdade permite-lhe fixar a interpretação das normas legislativas e regulamentares e ditar comandos concretos sobre o modo exato de prossecução da atividade dos subalternos ([7]).
Portanto, o subalterno encontra-se vinculado ao dever de obediência perante os comandos do superior hierárquico. Estes são comandos vinculativos e podem abranger todas as áreas de competência do subalterno, mesmo este sendo titular de uma margem legal de livre apreciação.
3.1.1. O comando hierárquico
Muito já falámos dos comandos do superior hierárquico, mas que comandos são esses? Na hierarquia administrativa, o agente superior pode emanar ordens ou instruções. As ordens são comandos específicos para uma situação concreta e individualizada. Enquanto as instruções são comandos de aplicação generalizada e abstrata para situações futuras ([8]).
O Sr. Professor Luiz Costa da Cunha Valente expressa de forma bastante clara: “A ordem é, […], a manifestação, por excelência, da supremacia de quem a dá.” ([9]). A ordem é um ato que se destina a ser executado, sendo esta uma manifestação da vontade do agente superior, que reclama execução por parte do seu destinatário. Ou seja, para uma ordem ser jurídica esta tem a necessidade do dever de obediência, para que esta seja obrigatória e tenha um dever de cumprimento efetivo do comando. A forma imperativa da ordem fica assegurada quando é demonstrado a vontade do superior como expressão da sua supremacia ([10]).
Assim, os comandos do superior hierárquico têm um carácter naturalista e extra-jurídico, bem como um caráter jurídico, onde, com a relação destes dois conceitos, a supremacia do agente que emana os comandos tem de ser reconhecida pela lei ([11]).
3.3. O dever de obediência
Após estudarmos o lado ativo da relação hierárquica, que diz respeito ao poder de direção do superior, seguiremos para a análise do dever de obediência, que corresponde à situação jurídica passiva mais relevante desta relação.
Este é um dever inerente à relação que é estabelecida entre o superior e o subalterno, tendo como conteúdo, em palavras do Sr. Professor Marcelo Rebelo de Sousa, “o cumprimento das ordens e instruções emanadas de legítimo superior hierárquico, dadas em objeto de serviço e sob a forma legal…” ([12])([13]). Ou seja, o dever de obediência traduz-se na obrigação do subalterno de obedecer às ordens do superior hierárquico.
O dever de obediência exclui qualquer possibilidade do subalterno aplicar qualquer outra concepção, ou agir de qualquer outro modo, que não a legalmente definida pelo superior. Consequentemente, este dever desvaloriza por completo qualquer apreciação valorativa que o subalterno poderia ter em relação ao comando hierárquico ([14]).
Contudo, é esta falta de direito a ser ouvido que isenta o subalterno de qualquer responsabilidade decorrente da execução legal da ordem. Ou seja, o dever de obediência tem, na verdade, um papel protetor do órgão subordinado, já que este não pode ser responsabilizado pelos atos praticados a comando do superior.
Há uma presunção de que todo o comando hierárquico tem como fim expressar a melhor solução para prosseguir o interesse público. Se este comando não sofrer nenhuma ilegalidade, ainda mais forte se torna esta presunção. Por isso, à partida, não existiriam fundamentos para uma recusa legítima do dever de obediência. Esta ideia só reforça a questão do parágrafo anterior, em que o subalterno não deve sofrer consequências causadas pela obediência a ordens ou instruções do superior.
O problema que o dever de obediência levanta é: como deve o subalterno agir perante uma ordem ilegal? Deve obedecer? É-lhe legítimo recusar-se a cumprir o comando?
3.3.1. Requisitos do dever de obediência
O dever de obediência tem três requisitos, consagrados no direito português ([15]):
- O requisito subjetivo
O comando hierárquico deve ser emanado por um superior competente. Ou seja, o superior tem de ter competência legítima sobre a matéria em que o comando se insere e este tem de ser o efetivo superior hierárquico do agente.
- O requisito objetivo
O objeto do comando hierárquico deve incidir sobre o trabalho do subalterno, não podendo, em momento algum, haver comandos que incidam sobre a vida privada do agente. Se for este o caso, não existe dever de obediência a comandos não relativos ao serviço do agente.
- O requisito formal
O comando hierárquico tem de ter a forma legal prevista na lei. A consequência de não revestir a forma legal necessária é a inexistência de dever de obediência ao comando em questão. Todavia, este requisito não é afastado em casos de estado de necessidade ou estado de emergência.
Assim, se um comando hierárquico não preencher estes três requisitos, estamos perante um comando juridicamente inexistente, não sendo possível gerar dever de obediência a partir do mesmo.
IV. O dever de obediência a ordens ilegais
Se considerarmos que não se pode atribuir efeitos jurídicos a atos ilegais, sendo estes efeitos o dever de obediência a quem se destina estes atos, poderíamos dizer que o subalterno não tem que obedecer a uma ordem ilegal do seu superior ([16]).
Contudo, não é tão fácil responder a este problema, pois a questão é muito mais complexa. Para o subalterno poder recusar-se a obedecer ao comando do superior, este teria de ter o direito a examinar, de forma crítica, a ordem do superior. Porém, como já vimos anteriormente, o dever de obediência exclui, por completo, tal possibilidade, não havendo forma de o subalterno poder fazer uma avaliação crítica da legalidade do comando hierárquico ([17]).
Também podemos identificar este problema como um confronto entre o princípio da legalidade([18]) e o princípio hierárquico([19]). Como sabemos qual o princípio que prevalece? Temos diferentes correntes que tentam responder a esta pergunta, entre elas as mais relevantes são a corrente hierárquica e a corrente legalista.
4.1. Corrente hierárquica
Esta primeira orientação nega qualquer possibilidade de o subalterno recusar obediência, como se este pudesse constituir um “juiz da legalidade da conduta do superior” ([20]). Se tal acontecesse, constituiria uma inversão da relação hierárquica, sendo esta possibilidade completamente excluída, por o subalterno não ter o poder de controlar a legalidade dos atos do superior hierárquico ([21]).
Assim, os autores desta corrente sustentam a obediência absoluta dos subalternos aos comandos hierárquicos, mas, na corrente hierárquica mais moderada, admitem a possibilidade de o subalterno invocar o direito de respeitosa representação ([22]). Este direito é outra prova que existe, portanto, uma prevalência do comando do superior sobre a própria lei.
4.2. Corrente legalista
Enquanto a orientação anterior atribui prevalência ao princípio hierárquico sobre princípio da legalidade, esta doutrina faz exatamente o contrário. Esta admite a recusa do dever de obediência face a comandos hierárquicos considerados ilegais. “Com efeito, parte-se da ideia de o respeito hierárquico não transforma o subalterno num instrumento nas mãos do superior” ([23]). Ou seja, não devemos dar tanto poder ao superior hierárquico e tão pouca liberdade ao subalterno ao ponto de este segundo não ter nem a liberdade de pensamento crítico sobre as ações que irá ter em prol da ordem ou instrução.
Assim como o superior, também o subalterno está vinculado a agir em acordo com a lei, consequentemente, apenas existe dever de obediência dentro dos limites fixados por esta mesma lei.
Dentro desta corrente, ainda podemos considerar que há sempre uma primazia pelo cumprimento da lei sobre o dever de obediência, mas só a se a ilegalidade for manifesta ou apenas quando estamos perante casos de atos criminosas ou a prática de crimes ([24]).
O professor Paulo Otero vai mais longe ao afirmar que, neste casos, não só cessa o dever de obediência, como nasce um dever de recusa de obediência a atos fora dos limites legais ([25]).
4.3. Jurisprudência portuguesa
Em Portugal, o uso destas correntes têm variado ao longo dos anos. Entre as décadas de 30 a 70, considerava-se que a orientação hierárquica era a mais conforme ao regime político e administrativo da época. Todavia, esta orientação é adotada por Marcello Caetano numa versão mais moderada, como já desenvolvido. Por tanto, nunca poderiam os subalternos invocar ilegalidade do comando para afastar o dever de obediência. Contudo, entre os anos 60 e 70, abriu-se uma exceção a casos de nulidade dos atos. O subalterno dispunha do direito de respeitosa representação em casos de comandos emanados por superior incompetente ou em casos dos comandos serem manifestamente contrários à lei.
Hoje em dia, temos legislação que nos ajuda a solucionar estas questões, desde a Constituição da República Portuguesa (CRP), até ao Código do Procedimento Administrativo (CPA). É do artigo 271º, n.º 2 e 3 da CRP, dos artigos 133º e 134º do CPA e do artigo 10º do Estatuto Disciplinar (ED) que retiramos que a regra geral é a da cessação do dever de obediência a ordens ou instruções ilegais aos olhos do subalterno. O n.º1 do artigo 134º do CPA ainda permite que a nulidade de uma ordem ou instrução possa ser declarada por qualquer órgão ou agente administrativo, não tendo o subalterno de cumprir comando que se compreendam contido num ato nulo, nos termos do artigo 133º do CPA.
Em síntese, atualmente o direito português segue uma versão intermédia da corrente legalista, resultando na prevalência do princípio da legalidade.
4.4. Direito de respeitosa representação
O direito de respeitosa representação é um direito do subalterno, face ao seu dever de obediência, onde este se faz ouvir acerca do seu juízo sobre a legalidade de um comando, perante o seu superior.
Este direito comporta um requisito temporal, onde, em regra geral, a representação deve ser anterior à execução do comando, excepto em casos em que a ordem tenha uma expressa indicação de cumprimento imediato, podendo, apenas neste caso, ser a representação posterior à execução do comando ([26]). Voltando à regra geral, nos casos de a representação ter sido enviada antes da execução do comando, o subalterno pode não cumprir até obter resposta do superior, desde que o atraso não prejudique o interesse público ([27]). Se este atraso resultar num prejuízo do interesse público, o subalterno deve enviar a representação, em conjunto com a respetiva falta de resposta e, em seguida, executar a ordem ([28]).
V. Conclusão
A análise do dever de obediência a ordens ilegais revela a complexidade da relação jurídica, na administração pública. O poder de direção e o dever de obediência são essenciais para um bom funcionamento da administração pública, encontrando limites definidos pelo Direito. Como tal, não podemos apresentar a hierarquia como um conceito absoluto, mas como mecanismo que deve operar dentro dos princípios estruturantes do Estado de Direito, prioritariamente o princípio da legalidade.
Com estudo da doutrina hierárquica e da doutrina legalista, compreendemos as posições extremas quanto à possibilidade do subalterno recusar cumprir o seu dever de obediência. Por um lado, temos a primazia do princípio hierárquico e, por outro lado, a prevalência do princípio legalista. Algo que estas correntes não analisam é o subalterno como um ser humano, com liberdade de análise e liberdade de pensamento. Isto é, devemos analisar, não o subalterno como apenas um mecanismo de execução, mas como alguém com capacidade de pensamento crítico, que, à partida, tem um conhecimento vasto sobre o qual o comando recai. O subalterno não é uma máquina, onde mandamos fazer e esta faz sem compreender as consequências da execução da ordem. O subalterno é um ser humano com qualificações e estudos, pelos quais as suas capacidades excedem muito mais do que apenas “cumprir ordens”.
A legislação vigente, nomeadamente a CRP, o CPA e o ED, consagra a primazia do princípio da legalidade sobre o princípio hierárquico. Assim, estabelecendo que a obediência não pode ser exigida, quando o comando viola a lei de forma evidente, ou de forma grave, como em casos de natureza penal. Portanto, a administração pública, hoje em dia, contempla um modelo que valoriza, não só, a compreensão do superior para decidir a melhor solução para a prossecução do interesse público, como também é valorizado a responsabilidade individual dos agente hierárquicos, permitindo um equilíbrio entre a autoridade, recorrente da relação hierárquica, e a legalidade.
Conclui-se que o dever de obediência não é absoluto e que deve ser sempre compatível com o objetivo fundamental da Administração pública: a prossecução do interesse público dentro dos limites legais.
Bibliografia
Amado Gomes, Carla; Neves, Ana; Tiago Serrão. (2025). Dicionário da organização administrativa. (Almedina), p. 715
Rebelo de Sousa, Marcelo. (1999). Lições de Direito Administrativo, Volume I. (LEX) (2 edição), p. 211-219
Otero, Paulo. (1992). Conceito e fundamento da hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 76-170
Valente, Luiz Costa da Cunha. (1939). A hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 107-151
[1] Amado Gomes, Carla; Neves, Ana; Tiago Serrão. (2025). Dicionário da organização administrativa. (Almedina), p. 715
[2] Rebelo de Sousa, Marcelo. (1999). Lições de Direito Administrativo, Volume I. (LEX) (2 edição), p. 211
[3] Otero, Paulo. (1992). Conceito e fundamento da hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 76
[4] Otero, Paulo. (1992). Conceito e fundamento da hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 109
[5] Rebelo de Sousa, Marcelo. (1999). Lições de Direito Administrativo, Volume I. (LEX) (2 edição), p.213
[6] Valente, Luiz Costa da Cunha. (1939). A hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 107
[7] Otero, Paulo. (1992). Conceito e fundamento da hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 117
[8] Otero, Paulo. (1992). Conceito e fundamento da hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 110
[9] Valente, Luiz Costa da Cunha. (1939). A hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 116
[10] Valente, Luiz Costa da Cunha. (1939). A hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 115
[11] Valente, Luiz Costa da Cunha. (1939). A hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p.116
[12] Previstos no artigo 3º,n.º 7 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes das Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n. 24/84, de 16 de Janeiro.
[13] Rebelo de Sousa, Marcelo. (1999). Lições de Direito Administrativo, Volume I. (LEX) (2 edição), p. 216
[14] Otero, Paulo. (1992). Conceito e fundamento da hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 154
[15] Otero, Paulo. (1992). Conceito e fundamento da hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 170
[16] Valente, Luiz Costa da Cunha. (1939). A hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p.150
[17] Valente, Luiz Costa da Cunha. (1939). A hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 151
[18] O princípio da legalidade estabelece que nenhum agente ou órgão deve fazer algo ou pode não fazer se não em virtude da lei. Ou seja, os agentes e órgãos da administração pública devem estar sempre em conformidade com a lei. Este princípio está previsto no artigo 266º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.
[19] É do princípio hierárquico que estrutura-se toda a hierarquia administrativa e a sua consequente relação hierárquica. É este princípio que confere ao superior hierárquico o poder de direção e outros poderes, enquanto, por consequência, também impõe deveres ao subalterno, sendo o mais relevante deles o dever de obediência.
[20] Rebelo de Sousa, Marcelo. (1999). Lições de Direito Administrativo, Volume I. (LEX) (2 edição), p. 217
[21] Otero, Paulo. (1992). Conceito e fundamento da hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 158
[22] A análise deste direito encontra-se na página 8 deste mesmo trabalho.
[23] Otero, Paulo. (1992). Conceito e fundamento da hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), p. 159
[24] Rebelo de Sousa, Marcelo. (1999). Lições de Direito Administrativo, Volume I. (LEX) (2 edição), p. 217
[25] Otero, Paulo. (1992). Conceito e fundamento da hierarquia administrativa. (Coimbra Editora), P. 160
[26] Previsto no artigo 10º, n.º 1 e 2 do Estatuto Disciplinar.
[27] Rebelo de Sousa, Marcelo. (1999). Lições de Direito Administrativo, Volume I. (LEX) (2a edição), p. 219
[28] Previsto no artigo 10º, n.º 3 do Estatuto Disciplinar
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