Entre a Autoridade e a Dignidade: O Segundo “Trauma” do Direito Administrativo como um “reflexo” do seu antecessor.

  

  

Entre a Autoridade e a Dignidade: O Segundo “Trauma” do Direito Administrativo como um “reflexo” do seu antecessor.

 

 

Trabalho de pesquisa realizado no âmbito da disciplina de Direito Administrativo

Licenciatura em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

 

Alexandra Ferreira das Dores – 71213

Ano letivo 2025/2026

 

Índice

1. Introdução

2. O Primeiro “trauma” do Direito Administrativo

2.1. A Revolução Francesa e o surgimento do Contencioso Privativo da Administração.

2.2. O Princípio da separação de poderes: a promiscuidade entre a função administrativa e judicial como uma “introspeção administrativa”.

3. O Segundo “trauma” do Direito Administrativo como um “reflexo” do primeiro.

3.1. Exposição daquilo em que consistiu o Acórdão Blanco e a decisão jurisprudencial.

3.2. Características do primeiro “trauma” que influenciaram os acontecimentos: separação de poderes, promiscuidade e a autoridade excessiva da administração.

3.3. Estatuto do particular na situação jurídica com a administração: a dignidade humana em segundo plano.

4. Conclusão

Bibliografia

 

 

1. Introdução

            Procuro, através deste trabalho de pesquisa, conseguir explicar o porquê de considerar que o segundo “trauma” do Direito administrativo é um reflexo do seu antecessor. Para que possa ser clara na minha linha de ideias e de raciocínio, começarei por aprofundar no que consistiu o primeiro “trauma” e qual foi a sua génese, desenvolvendo o tópico da separação de poderes e da existência de uma promiscuidade entre a função administrativa e judicial. Em seguida, passarei para a exposição do caso que constituiu o segundo, evidenciando a forma como os tópicos anteriores se verificaram no mesmo e, ainda, a questão da autoridade excessiva que a Administração possuía e a influencia que teve na ótica dos tópicos abordados.

 

2. O Primeiro “trauma” do Direito Administrativo

Para que possamos analisar com rigor o segundo “trauma”, não devemos prescindir do reconhecimento do seu antecessor. Neste sentido, seria irrealista admitirmos uma conclusão que admitisse a correlação destes dois pontos sem que, previamente, abordássemos os problemas estruturais que perduraram e que, certamente, influenciaram o decurso dos acontecimentos do caso de Agnés Blanco, para que fosse considerado o segundo “trauma”. Assim, devemos ter presente a ideia essencial de que a génese do contencioso administrativo foi, sem dúvidas, o princípio da separação de poderes que surgiu na Revolução francesa[1], a partir do qual se desenvolveram as decisões jurídico-públicas, como foi o caso Agnés Blanco.

Proponho que a leitura dos tópicos seguintes incida, não só sobre o entendimento que se tinha sobre o princípio em causa, como também sobre a situação que proporcionou.

 

 

2.1. A Revolução Francesa e o surgimento do Contencioso Privativo da Administração.

A primeira experiência “traumática” do Direito Administrativo, de acordo com o professor Vasco Pereira da Silva, decorreu da Revolução Francesa, esta que, tendo promovido a conceção e concretização do princípio de separação de poderes, impulsionou um sistema que ambicionava a prossecução do interesse público e a defesa desses poderes, em detrimento dos direitos dos particulares[2]. A legislação entendida como “revolucionária”[3] promoveu este cenário paradigmático, onde o juiz da Administração era “doméstico”[4], encarregando-se da resolução e julgamento dos litígios que ocorriam e afetavam a sua própria casa. Afastando o sentido metafórico, a Administração tornou-se responsável pelas apreciações e decisões relativas ao exercício da sua função administrativa, em vez dos órgãos que detinham a função judicial; e, ao contrário do que se possa pensar, exatamente por parecer contraditório, a legislação legitimava este quadro[5]. Originou-se, assim, um problema estrutural de confusão, ou promiscuidade[6], entre as duas funções, e, consequentemente, uma insegurança face à garantia dos direitos dos particulares.

 

2.2. O Princípio da separação de poderes: a promiscuidade entre a função administrativa e judicial como uma “introspeção administrativa”.

O princípio da separação de poderes surgiu, como foi referido anteriormente, com os ideais e princípios da revolução francesa[7]. Por isso, considero que a liberdade individual, o princípio da legalidade e o próprio princípio da separação de poderes são determinantes para a reflexão do tema proposto, na medida em que se viram concretizados pela legislação revolucionária e contribuíram para a construção e consolidação de um sistema administrativo assente na promiscuidade. Apesar de, normalmente, só ser referenciado este último princípio[8], considero que os outros favoreceram um cenário de conformação, por parte dos particulares, propenso à sua consolidação.

            A revolução francesa procurou promover a liberdade individual e o princípio da legalidade para pôr um fim à realidade vivenciada no antigo regime[9], durante a monarquia absoluta, que concentrava o poder na pessoa do rei e na sua vontade, afirmando um poder discricionário muito extenso e uma incerteza ainda maior para o particular[10].

            A Coroa perdeu o poder legislativo, este que foi atribuído ao parlamento, e o poder judicial, que foi confiado aos Tribunais. Para si, ou, para a Administração, reservava-se apenas o poder executivo[11]. É inegável que a mudança de regime foi determinante, mas também podemos e devemos consciencializar para o reconhecimento de que nenhuma mudança é imediata. Dependendo de um processo e evolução, o princípio da separação de poderes apresenta reminiscências dessa experiência passada[12]. Assim, importa referir que por detrás desta conceção da separação de poderes, ainda se encontra a figura do Estado, à semelhança daquilo que acontecia no antigo regime[13]. Um exemplo perfeito para ilustrar esta semelhança é a descrição da realidade imposta pela Administração, que proibiu os tribunais de se imiscuírem no seu domínio, ainda que fosse para o exercício da função judicial, como foi evidenciado na lei 16-24 de Agosto de 1790[14]. Neste sentido, afirmou-se que, em nome do princípio da separação de poderes, a resolução dos litígios administrativos não deveria estar submetida a controlo jurisdicional, dependendo, assim, da apreciação e decisão do próprio órgão julgado. Cria-se, deste modo, uma confusão estrutural que resulta da inconsistência do próprio sistema, uma vez que, afirmando-se o princípio de separação de poderes, e, consequentemente, das respetivas funções pelos órgãos existentes, limita-se, simultaneamente, o exercício daquilo que é a competência dos Tribunais, em prol da figura da Administração que se mantém intocável e com uma grande margem de atuação discricionária e até arbitrária. Há, então, a criação do “sistema do Administrador-juiz”[15], no sentido em que é a Administração que julga os litígios que a envolvem, como se fosse possível distanciar-se, de modo a deliberar, decidir e solucionar os casos com a mesma imparcialidade que um tribunal teria, sendo nesta linha de raciocínio que Maurice Hauriou introduz o termo “introspeção administrativa”. Entende-se, então, que “julgar a Administração é ainda administrar”[16].

 

3. O Segundo “trauma” do Direito Administrativo como um “reflexo” do primeiro.

         Seria irrealista analisar aquilo que constituiu o segundo “trauma” do Direito Administrativo sem considerarmos aquele que o antecedeu. Faço esta consideração com base na ideia de que nenhum evento ocorre sem que exista uma influência passada, quase como se o que decorreu do incidente que lesionou Agnés Blanco fosse um efeito, ou consequência, que resultou de uma causa anterior; esta que, no caso, abarca o princípio de separação de poderes, a promiscuidade que a partir deste se instaurou e a autoridade da Administração face ao particular.

            Considero ainda que esta “causa” promoveu uma realidade de conformação por parte dos particulares que, até se fazer sentir a necessidade de regulação das situações que estabeleciam com a própria Administração, não contestaram a Autoridade que esta tinha em relação a eles. Afirmo que esta falta de consciência e preocupação contribuíram, indiretamente, para a tragédia considerada, na medida em que, se as tivessem tido, talvez tivessem conseguido revolucionar a regulação das suas relações previamente.

 

3.1. Exposição daquilo em que consistiu o Acórdão Blanco e a decisão jurisprudencial.

O Acórdão Blanco decorreu de um acidente que ocorreu a 3 de Novembro de 1871, que envolveu uma criança de cinco anos de idade, chamada Agnés Blanco, a quem foi amputado um dos braços após ter sido atropelada por um comboio de uma fábrica de tabaco. Os seus pais recorreram ao Tribunal Civil de Bordéus para que a fábrica e os seus trabalhadores fossem processados, o que originou uma confusão relacionada à classificação desta última. Em síntese, houve considerações de que a fábrica se assemelhava muito a uma indústria privada, mas, posteriormente, consideraram que o serviço prestado era público. Sendo assim, tratava-se de um serviço integrado na Administração[17] e, por isso, o Tribunal acabou por remeter a questão para o Tribunal de Conflitos, uma vez que os tribunais comuns estavam proibidos de julgar ações que envolvessem a Administração, não sendo um assunto que dissesse respeito aos tribunais civis[18].

            É notável que este incidente marcou o Direito Administrativo, justamente pelo facto de que nem o Tribunal de Bordéus, assim como o Conselho de Estado, não se consideraram competentes para decidir sobre matérias relativas à Administração. Já o Tribunal de Conflitos afirmou que a competência cabia à ordem administrativa e que havia a necessidade de se legislar acerca de um “direito especial” da Administração, visto que as normas existentes apenas regulavam as relações entre particulares.[19]

 

3.2. Características do primeiro “trauma” que influenciaram os acontecimentos: separação de poderes, promiscuidade e a autoridade excessiva da administração.

            Apesar de se ter conseguido uma indemnização, o caso marca o “nascimento trágico” do Direito Administrativo, uma vez que foi necessário haver uma lesão física e, possivelmente, mental de uma criança para que se apercebessem da necessidade de regular as relações entre a Administração e os particulares. Até isso acontecer, notou-se uma paralisação na capacidade de ação dos tribunais civis, que continuavam a não ser considerados competentes para julgar essas situações, justamente pela falta de regulação e pela “profundidade das raízes” da conceção francesa de separação de poderes. Esta realidade foi consolidada ao longo do tempo, conformando o particular a uma situação de promiscuidade e de autoridade excessiva da administração.

            Afirmo, em conformidade com as ideias que apresentei anteriormente, que o princípio de separação de poderes deu origem ao cenário perfeito para a concretização da tragédia que ficou marcada nos primórdios da história do Direito Administrativo. Esta “ideologia”, na Revolução francesa, era entendida no quadro de uma noção de Estado[20] que, como já mencionei, provinha da influência do antigo regime e consolidava a autoridade da Administração. A Revolução francesa atingiu a mentalidade de muitas pessoas através da propagação e consciencialização de princípios e ideais que favoreciam e protegiam os particulares, como, por exemplo, a liberdade individual e o princípio da legalidade. No entanto, admito a possibilidade deste cenário ter favorecido uma certa confiança excessiva e conformidade perante um sistema que, mesmo sendo promíscuo, era funcional. Em vez de erguerem as suas vozes, sujeitaram-se à realidade que conheciam, até que o funcional se converteu em “prejuízo”.

            Recorrendo a um discurso mais objetivo, o princípio de separação de poderes, através do entendimento que fizeram em relação ao facto de que o ato de julgar a Administração era também um ato de administração, acabou por introduzir a situação de promiscuidade que já foi referenciada. Assim, podemos concluir que o entendimento considerado e a consequente confusão entre o que é que competia a quem, já que as funções se confundiam e, por isso, não existia uma verdadeira separação de poderes[21], contribuíram para o agravamento da autoridade do órgão administrativo. Por um lado, pela proteção que existia por consequência da incerteza de que órgão é que deveria ocupar-se de julgar cada caso, e, por outro, pela sensação de que os particulares eram protegidos pela Administração, esta que resultava da ideia da existência de um dever de persecução do “interesse público”[22] e da falta de consciência do particular em procurar exigir uma proteção contra a própria Administração, simplesmente por nunca terem sentido a necessidade da existência de uma regulação das suas relações jurídicas. Esta que, infelizmente, foi percebida quando já não era possível prevenir.

 

3.3. Estatuto do particular na situação jurídica com a administração: a dignidade humana em segundo plano.

            É no contexto de uma realidade de confusão total entre a função de administrar e de julgar[23] que se criou um cenário perfeito de conformidade. A Administração intervinha e decidia quanto aos assuntos que lhe diziam respeito, como se tivesse a capacidade de ser tão imparcial quanto um tribunal, e os particulares contentavam-se com as novas garantias e proteções que receberam após a mudança de regime, apesar da ideia de Estado continuar a ser preponderante e decisiva. Isto reflete-se perfeitamente no caso do Acórdão considerado, uma vez que, perante um conflito entre os particulares e a Administração, nem sequer os tribunais estavam conscientes para saber como agir. O caso foi regido, totalmente, pela própria Administração que, apesar de prosseguir um interesse comum, também tem um interesse próprio de proteção e garantia da sua sustentabilidade. Assim, o processo demoroso, até que a família recebesse uma indemnização, era de se esperar.

            Considero ainda que é importante referir que, perante um conflito entre o particular e a Administração, como ocorreu no caso de Agnés Blanco, havia uma clara preferência pela Administração, mesmo que isso implicasse pôr a dignidade humana em segundo plano. E, efetivamente, isso aconteceu, mesmo que implicitamente e por debaixo de todos os princípios que existiam em prol do particular. A Administração, por se julgar a si própria e impedir os tribunais civis de se imiscuírem no seu domínio, acabou por colocar o seu interesse e autoridade em um patamar superior à importância da dignidade do particular e dos seus próprios interesses, a partir do momento em que permitiu um sistema dentro do qual podia ser intocável, através dessa paralisação dos tribunais, e permitiu que, mesmo após o incidente, a situação se “arrastasse”. Neste sentido, o particular não gozava de uma posição subjetiva de vantagem face à Administração, limitando-se a uma proteção que se tinha através do cumprimento da lei. Legitima-se, assim, um “ponto de convergência”[24] entre a autoridade do funcionamento e controlo da administração com as exigências de liberdades e garantias que surgem pelos ideais da revolução.

4. Conclusão

            Em suma, considero que seja indispensável compreender a génese do Direito Administrativo, que corresponde ao primeiro “trauma”, para que possamos compreender o porquê da paralisação dos tribunais no caso do Acórdão Blanco. Existe, de facto, uma influência do primeiro sobre o segundo, na medida em que o princípio de separação de poderes, a promiscuidade resultante e a posição subjetiva de vantagem da Administração sobre o particular se consolidaram de tal modo que se verificaram no caso.

Apesar de ser algo negativo, devemos reconhecer que o que aconteceu foi importante para a evolução do Direito Administrativo, uma vez que serviu como uma espécie de aprendizado, gerando uma preocupação acerca da necessidade de regulação das relações jurídicas entre a Administração e os particulares. Deu-se, assim, um ponto de viragem na história, através do qual se passou a reconhecer mais a dignidade humana e o dever de haver uma igualdade desta perante os órgãos da administração.

 

Bibliografia

VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, páginas 12 e 20; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795).

PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Lisboa: Almedina, 2014, página 90; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2598/1).

RICARDO PEDRO, 150 YEARS OF "L`ARRÊT BLANCO" AND 15 YEARS OF RRCEE: MARGINAL NOTES, 2023; (disponível no repositório SSRN).

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Lisboa: Almedina, 2009; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2037/A)

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Lisboa: Almedina, 2015; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-1266).

[1] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Lisboa: Almedina, 2009, página 10; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2037/A)

[2]  VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Lisboa: Almedina, 2009, página 10; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2037/A)

[3] VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, páginas 11 e 12; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795)

[4]  VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Lisboa: Almedina, 2009, página 10; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2037/A)

[5] VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, páginas 11 e 12; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795)

[6] VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, páginas 11 e 12; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795)

[7] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Lisboa: Almedina, 2009, página 10; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2037/A)

[8]  VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, páginas 11 e 12; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795)

[9]  DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Lisboa: Almedina, 2015, página 62; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-1266)

[10] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Lisboa: Almedina, 2015, página 59; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-1266)

[11] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Lisboa: Almedina, 2015, página 63; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-1266)

[12] VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, páginas 13; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795);

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Lisboa: Almedina, 2009, páginas 15 e 16; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2037/A)

[13] VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, páginas 13; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795); VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Lisboa: Almedina, 2009, página 16 e 17; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2037/A)

[14] Lei de 16-24 de Agosto de 1790, art.13º: “The judicial functions are distinct and shall always remain separate from the administrative functions. The judges, under penalty of forfeiture, shall not disturb in any manner whatsoever the operations of the administrative bodies, nor cite before them the administrators on account of their functions”; esta tradução pode ser consultada no seguinte endereço: https://www.originalsources.com/Document.aspx?DocID=SJ8UWQ5B7RG89P4

[15] VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, páginas 12; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795)

[16] VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, páginas 12 e 20; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795)

[17] RICARDO PEDRO, 150 YEARS OF "L`ARRÊT BLANCO" AND 15 YEARS OF RRCEE: MARGINAL NOTES, 2023, página 4; disponível no repositório SSRN.

[18] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Lisboa: Almedina, 2009, páginas 10 e 11; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2037/A)

[19] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Lisboa: Almedina, 2009, páginas 10 e 11; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2037/A)

[20] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Lisboa: Almedina, 2009, página 16; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2037/A)

[21] VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, página 21; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795)

[22] PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Lisboa: Almedina, 2014, página 90; (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-2598/1)

[23] VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, páginas 12 e 20; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795)

[24] VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa: Almedina, 1996, páginas 16; (disponível na Biblioteca da FDUL, DEP.20-2795)