Direito Administrativo sem fronteiras: As Administrações em rede, Gonçalo Cunha, n69731

O Direito Administrativo Sem Fronteiras: As Administrações em Rede 

Gonçalo Marques Cunha, PB16, nº69731 

 

 

 

Sumário: 1. Introdução 1.1 Noção de “Direito Administrativo Sem Fronteiras” 2. O caso específico das Administrações em Rede 2.1 Saúde 2.2 Ambiente 3. Desafios e Perspetivas Futuras 3.1 Desafios 3.2 Futuro 4. Conclusões  

 

 

 

 

Resumo: Este trabalho analisa a emergência do “Direito Administrativo sem fronteiras” e o modo como as administrações em rede redefinem o direito administrativo atual. Examina exemplos concretos, como a saúde global e a governação ambiental, revelando a crescente interdependência administrativa. Identifica os principais desafios de legitimidade, responsabilidade e eficácia. Reflete, por fim, sobre as perspetivas futuras de um Direito Administrativo cada vez mais global.  

 

 

 

 

 

Palavras-chave: Direito Administrativo; Direito Administrativo Comparado; Direito Administrativo Global; Direito Administrativo Europeu; Direito Administrativo sem Fronteiras; Administrações em Rede 

1. Introdução 

A transformação acelerada do mundo contemporâneo tem vindo a desafiar as fronteiras tradicionais do Estado e, com elas, a própria configuração do Direito Administrativo. Problemas globais como pandemias ou crises ambientais revelam que a ação administrativa já não pode ser compreendida ao respetivo direito interno. É neste contexto que ganha relevo a noção de “Direito Administrativo sem fronteiras”, expressão que traduz a emergência de novas formas de “governance”, exercidas por administrações que colaboram, intervêm e produzem efeitos para além das suas jurisdições internas. 

O presente trabalho parte desta ideia para explorar como a administração pública se reinventa através do trabalho em rede, interligam estados, organizações internacionais e sujeitos privados. A análise destas administrações em rede permite compreender não apenas o modo como funcionam, mas sobretudo como desafiam os modelos clássicos de legitimidade, responsabilidade e soberania. 

 

1.1. Noção de “Direito Administrativo sem Fronteiras” 

A expressão “Direito Administrativo sem fronteiras” que é bastante utilizada pelo regente desta cadeira, o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva, designa um fenómeno contemporâneo que representa uma rutura significativa com o modelo histórico de Direito Administrativo, cuja essência, desde a sua formação, estava profundamente enraizada na estrutura do respetivo Estado. A doutrina descreve o Direito Administrativo como um produto típico da formação dos Estados liberais, Cassese afirma claramente que “os direitos administrativos são historicamente filhos dos Estados nacionais” e que as administrações públicas “pertencem a uma comunidade estadual, dependem estruturalmente dos governos nacionais e são reguladas por lei, à qual estão submetidas, por causa do princípio da legalidade. Os direitos administrativos são, por isso, direitos essencialmente estatais” 1 

Contudo, este carácter nacional nunca implicou total impermeabilidade às experiências jurídicas estrangeiras. O Sr. Professor Vasco Pereira da Silva destaca autores fundadores, como Otto Mayer que estudou profundamente o Direito Administrativo francês antes de “construir” o alemão. No prefácio da primeira edição do Deutsches Verwaltungsrecht, Mayer escreve: “ali [em França]- havia um novo direito perfeito, tal como resultou da fornalha da Revolução (…), aqui [na Alemanha] uma transição gradual e sempre impregnada de restos do direito antigo que permanecem”2 

Eram os primórdios da metodologia que se designa como Direito Comparado, excecional para a época, mas hoje representa um elemento fulcral no estudo do Direito Administrativo. 

A mesma tendência pode ser observada em Laferrière, cujo “Traité de la Juridiction Administrative et des Recours Contentieux” inicia com uma extensa secção intitulada “Noções Gerais e Legislação Comparada”, abrangendo sistemas tão diversos como Espanha, Prússia, Áustria-Hungria, Suíça, Bélgica, Itália, Inglaterra e Estados Unidos. Roger Bonnard segue idêntica linha cosmopolita ao caracterizar o seu estudo do processo administrativo como obra de “direito administrativo comparado”, oferecendo uma análise que vai da Inglaterra e EUA à Jugoslávia, Roménia, Polónia, Checoslováquia e outros. 

A transformação profunda surge apenas no final do século XX e início do século XXI, quando fenómenos globais (globalização económica, integração regional, emergência de organizações internacionais, desenvolvimento tecnológico, interdependência estrutural, etc.) começam a alterar a configuração tradicional da atividade administrativa. É neste contexto que se forma o fenómeno contemporâneo do Direito Administrativo sem fronteiras. 

Segundo Vasco Pereira da Silva, como também Maria João Tedim, a situação atual traduz uma verdadeira “mudança de paradigma”3: não se trata apenas da utilização comparada de sistemas jurídicos estrangeiros, como ocorria no século XIX ou início do século XX, mas de uma autêntica internacionalização da função administrativa. Verifica-se a “perda da dimensão estadual do Direito Administrativo”4, ligação que era tão característica nos primórdios do Direito Administrativo. 

Além disso, a própria multiplicidade de atores envolvidos na execução da função administrativa (públicos, privados, nacionais, internacionais) contribui para o que Nigro descreve como a necessidade de falar em “administrações”, no plural, substituindo a ideia unificada de “Administração”.5 

 

2. O caso específico das Administrações em Rede 

No meu entender as administrações em rede são a manifestação do conceito de “Direito Administrativo sem fronteiras”. No plano teórico, identifica-se um afastamento progressivo entre o direito administrativo e a estrutura fechada do Estado-nação, na prática este fenómeno materializa-se através de redes de cooperação administrativa que contribuem, de modo quase quotidiano, para a erosão das fronteiras entre estados. A administração deixa de ser uma função exclusivamente estatal e territorial para se tornar um conjunto de atividades distribuídas, policêntricas e interdependentes, desenvolvidas por entidades públicas e privadas que atuam sincronizadamente em escala regional, transnacional ou global.  

2.1 Saúde 

Um dos exemplos mais paradigmáticos desta transformação ocorreu no domínio da saúde pública global, particularmente evidente durante a pandemia de Covid-19. A crise sanitária revelou que nenhuma administração nacional, por mais robusta que fosse, poderia enfrentar isoladamente um fenómeno epidemiológico cuja disseminação ultrapassava as fronteiras entre os estados. A Organização Mundial da Saúde funcionou como uma vasta rede global composta por autoridades sanitárias nacionais, laboratórios certificados e plataformas internacionais de dados. A vigilância epidemiológica global passou a depender da partilha transnacional de informação assente numa cooperação diária entre os vários estados. Esta coordenação não poderia ser compreendida nos moldes do direito administrativo tradicional. 

Mesmo a produção científica que permitiu desenvolver vacinas em tempo recorde resultou da atuação de uma rede administrativa e científica que ligou autoridades regulatórias nacionais aos laboratórios que as desenvolveram. A atividade regulatória deixou de obedecer exclusivamente às fronteiras legais de cada país e funcionou como uma administração global. As grandes decisões administrativas foram tomadas quase em simultâneo em diversas jurisdições e em diferentes sistemas jurídicos e políticos. O contexto da pandemia, no meu entender exemplifica na perfeição a noção do “direito administrativo sem fronteiras”: a cooperação e ligação entre vários estados, várias administrações para resolver um problema que foi global. 

2.2 Ambiente 

Também no domínio ambiental se verifica a existência de administrações em rede cuja função é produzir conhecimento técnico e orientar políticas públicas em escala planetária. O IPCC (painel intergovernamental que junta cientistas, peritos nacionais, agências técnicas e organizações internacionais) produz relatórios que servem como fundamento para decisões regulatórias internas em dezenas de países. De facto, legislações sobre emissões de gases com efeito de estufa, políticas de transição energética, planos de adaptação e medidas de mitigação assentam em recomendações e evidências científicas produzidas por esta rede global.  

Esta “governança” climática global torna-se ainda mais evidente nas “Conference Of the Parties” (COP), encontros periódicos onde se reúnem os representantes dos estados para debater as mudanças climáticas. As COPs não são meros fóruns diplomáticos: são autênticos mecanismos administrativos globais. A atuação administrativa moderna em matéria ambiental não está centrada no estado, mas sim descentralizada, opera em redes que organizam, orientam e limitam o comportamento dos próprios estados, produzindo efeitos administrativos diretos nos seus ordenamentos jurídicos. Esta realidade fomenta ideia de que a administração deixou de ser uma estrutura nacional para se tornar uma estrutura global, internacional. 

O “direito administrativo sem fronteiras” acaba por estar presente em grande parte das decisões administrativas nacionais com a influência significativa da União Europeia, da ONU e várias ONGs. É a tendência cada vez mais atual que a administração pública atua não sozinha, mas sim em rede. A ação administrativa é hoje resultado da interação entre múltiplas administrações, ligadas em rede, que produzem conhecimento, monitorizam comportamentos, avaliam riscos e influenciam políticas públicas internas.  

 

3. Desafios e Perspetivas Futuras 

3.1 Desafios 

O avanço das administrações em rede e a consolidação do direito administrativo sem fronteiras constituem uma transformação estrutural da administração contemporânea, mas carregam consigo um conjunto vasto de desafios que não podem ser ignorados.  

Um dos desafios centrais prende-se com a legitimidade democrática. As administrações em rede são frequentemente compostas por especialistas, técnicos, autoridades independentes e representantes de organizações internacionais que não resultam de processos eleitorais. Este desfasamento entre poder administrativo e legitimidade democrática torna-se mais evidente à medida que estas redes influenciam diretamente políticas internas, alteram regime jurídicos internos, condicionam decisões de governos eleitos e impõe padrões técnicos cuja elaboração nem sempre é controlada por parlamentos nacionais. Este desafio torna-se mais complexo quando estas redes são dominadas por sujeitos tecnicamente competentes, mas democraticamente distantes. Tal como tem sido repetidamente assinalado pela doutrina, esta deslocação da autoridade para fora do espaço democrático clássico constitui um dos maiores desafios para o futuro do direito administrativo. A questão não é só teórica, mas sim prática e politicamente sensível. Em momentos de crise, como aconteceu com a pandemia de Covid-19, tornou-se evidente que decisões tomadas em Bruxelas ou por consórcios científicos transnacionais tinham repercussões imediatas na vida quotidiana das populações, sem que existissem mecanismos democráticos diretos e eficientes para escrutinar ou corrigir tais decisões. O futuro exigirá, portanto, mecanismos sofisticados de legitimação que conciliem a natureza técnica e global destas redes com a necessidade de responsabilidade perante os cidadãos. No âmbito deste desafio assiste-se à crescente sensibilização para a importância das eleições europeias, naquilo que é a representação do respetivo estado no parlamento europeu, reconhecendo o princípio do “primado da União Europeia”, em que o direito europeu prevalece sobre o direito interno, daí a importância da legitimidade democrática para cada representante do estado-membro.  

A assimetria de poder entre Estados representa também um desafio estrutural. Nem todos os países têm igual capacidade de participar, influenciar ou resistir às decisões de redes globais, “The rise of global administrative law poses problems for many developing countries” 6. Países com menor peso económico ou com menos recursos técnicos acabam por adotar padrões internacionais em que tiveram pouca influência na sua conceção, o que pode agravar desigualdades e perpetua relações de dependência. As redes administrativas podem, assim, reproduzir desigualdades globais ou até reforçá-las, ao concentrarem capacidade decisória em Estados e entidades mais influentes. O futuro do direito administrativo deve, por isso, incluir mecanismos de correção que permitam uma participação mais equilibrada, garantindo que Estados menos desenvolvidos não são meros recetores de decisões tomadas por outros. Iniciativas de capacitação técnica, financiamento para participação qualificada e processos decisórios mais inclusivos serão fundamentais para evitar que o direito administrativo sem fronteiras se transforme num direito administrativo unidimensional sem considerar as vicissitudes de cada direito interno, tal como Nico Krisch e Benedict Kingsbury fazem referência na sua obra, a linha entre o direito interno e o direito internacional é muito ténue, “The line that separates the domestic and the international orders is often indistinct. Regulators come together in global institutions and set standards that they then implement in their domestic capacity”7 

Um dos desafios mais recentes, mas também mais críticos, é a dependência tecnológica e a presença crescente de tecnologias automatizadas nas decisões administrativas. As administrações em rede recorrem cada vez mais a algoritmos, inteligência artificial, bases de dados e sistemas de vigilância digital que permitem decisões rápidas e massivas. Embora estes instrumentos aumentem a eficácia e a capacidade de resposta a crises globais, colocam questões sensíveis de privacidade, discriminação algorítmica e controlo humano das decisões. 

3.2 Futuro 

Apesar de todos estes desafios, considero que as administrações em rede e o próprio direito administrativo constituem um futuro extremamente promissor.  

Um dos pontos positivos é a capacidade de enfrentar problemas globais que nenhum Estado, isoladamente, poderia resolver. As pandemias, as alterações climáticas, a cibersegurança, as migrações, o terrorismo, a regulação financeira, etc. exigem uma coordenação administrativa intensa. As redes oferecem, portanto, uma oportunidade única para promover políticas públicas mais eficazes e baseadas em conhecimento global, algo particularmente evidente na resposta à Covid-19 ou na coordenação climática através do IPCC ou das COP. 

Outra perspetiva promissora é o fortalecimento da ciência como fundamento da decisão administrativa. As administrações em rede tendem a integrar conhecimento técnico e evidência científica de forma mais consistente do que muitos sistemas administrativos nacionais. Comités de peritos, painéis científicos, laboratórios internacionais tornam as decisões mais fundamentadas e menos vulneráveis a influências políticas incertas. Esta tendência poderá contribuir para uma administração pública mais racional, informada e eficaz, desde que acompanhada de mecanismos adequados de legitimação como foi referido. 

Por fim, as administrações em rede oferecem a oportunidade de repensar a própria ideia de soberania. Em vez de ser entendida como poder absoluto dentro de fronteiras fechadas, a soberania pode ser reinterpretada como capacidade de cooperar eficazmente. Um Estado soberano, no século XXI, não é aquele que age sozinho, mas o que participa ativamente em redes que ampliam a sua capacidade de ação. A soberania torna-se relacional, interdependente e cooperativa. As administrações em rede podem redefinir esse conceito. 

Em síntese, o futuro do direito administrativo sem fronteiras dependerá da capacidade de construir mecanismos de legitimação, responsabilização e controlo que permitam equilibrar a complexidade das redes com a proteção dos valores essenciais do Estado de direito democrático. Os desafios são significativos, mas as perspetivas são igualmente promissoras. O que se avizinha não é o fim do Estado, mas a sua integração num novo contexto de governação global, onde a administração pública se torna simultaneamente mais técnica, mais cooperativa e mais transnacional. A chave do futuro será a capacidade de regular este novo espaço administrativo, preservando a eficácia sem sacrificar a legitimidade e os direitos fundamentais. 

 

4. Conclusões 

A experiência acumulada nas últimas décadas mostra que o Direito Administrativo sem fronteiras e as administrações em rede representam uma resposta necessária à natureza dos problemas públicos do nosso tempo. Pandemias, alterações climáticas ou a segurança digital respeitam fronteiras territoriais e exigem coordenação técnica e normativa que ultrapassa a capacidade isolada de cada estado. Nesse sentido, as administrações em rede desempenham um papel fulcral com a articulação do conhecimento e da coordenação das respostas aos problemas. A primeira conclusão é factual: o espaço administrativo global já existe, funciona e condiciona substancialmente a prática administrativa nacional, de forma que qualquer teoria contemporânea do Direito Administrativo que não reconheça esse facto estará condenada à insuficiência analítica. 

Contudo, esta tendência não se processa sem alguns desafios. Um primeiro conjunto de problemas decorre da legitimação democrática. Grande parte das redes é composta por especialistas, agências independentes que, embora possuam elevada competência técnica, não derivam o seu mandato de procedimentos eleitorais. Quando decisões oriundas dessas redes afetam direitos internos torna-se um desafio estrutural. 

Outro desafio refere-se às desigualdades de participação e à assimetria entre Estados. Redes internacionais tendem a refletir a capacidade técnica e política dos estados mais influentes, originando um risco real de reprodução de assimetrias internacionais. Quanto à tecnologia, a crescente utilização de algoritmos, inteligência artificial e bases de dados interligadas acrescenta eficiência, mas expõe a governação a problemas de privacidade ou discriminação automática. 

Apesar dos desafios, o futuro parece-me positivo, a interligação e a coordenação entre as administrações dos estados fomenta soluções para problemas que são transnacionais. 

Em conclusão, o futuro do Direito Administrativo sem fronteiras depende da capacidade dos ordenamentos e das instituições de conjugar três objetivos simultâneos: eficácia regulatória para enfrentar problemas globais; proteção dos direitos fundamentais e do Estado de direito; e legitimação democrática.  

 

 

Bibliografia principal:  

VASCO PEREIRA DA SILVA, “Direito Público sem Fronteiras”, “6- Do Direito Administrativo Nacional ao Direito Administrativo sem Fronteiras”, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, FDUL, 2011 

MARIA JOÃO MELO TEDIM, “DIREITO ADMINISTRATIVO GLOBAL: REFLEXÕES SOBRE ESTRATÉGIA E SUBSTÂNCIA À LUZ DE O PRÍNCIPE DE NICCOLÒ MACHIAVELLI”, Volume 16, Revista de Direito do ULP, 2022,  

Nico Krisch e Benedict Kingsbury, “Introduction: Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order”, Volume 17, The European Journal of International Law, 2006 

 

Bibliografia adicional:  

Sabino Cassese “Administrative Law Without the State? The Challenge of Global Regulation”, NYU Journal of International Law and Politics, 2005 

Juli Ponce Sole, “EU Law, Global Law and the Right to Good Administration”, Capitulo 7, Facultad de Derecho, Universidad de Barcelona 

Benedict Kingsbury, “The Concept of ‘ Law ’ in Global Administrative Law”, Volume 20, The European Journal of International Law, 2009 

Vasco Pereira da Silva, “1.ª Sessão – Tema introdutório: O impacto do Direito Administrativo transnacional no Direito Administrativo português e espanhol: questões gerais.”, 21/12/2016, https://youtu.be/PdpCMi9vSsM?si=qdWchmLMiClfrZgs