Direito Administrativo sem fronteiras a nível nacional, europeu e global: comparação do sistema administrativo britânico com o sistema administrativo português
Direito Administrativo sem fronteiras a nível nacional, europeu e global: comparação do sistema administrativo britânico com o sistema administrativo português
Ricardo Mendonça Faria (71394)
Índice
Introdução ao “Direito
Administrativo sem Fronteiras” (I)
As três vertentes do “Direito Administrativo sem Fronteiras”
(II) ……………….3
1. Direito Administrativo
Comparado (1º vertente) ……………………………….3
2. Direito Administrativo
Global (2º vertente) …………………………………. 3-4
3. Direito Administrativo
Europeu (3º vertente) ………………………………..…4
Caracterização do
sistema administrativo britânico (III)
1. Evolução do sistema
administrativo britânico…………………………………. 5
2. Situação atual do sistema
administrativo britânico ……………………………. 6
Caracterização do sistema
administrativo português (IV)………………………… 7
1. Evolução do sistema
administrativo português………………………………….7
Analisar as diferenças entre estes dois sistemas
administrativos (V) ……….…… 10
- Sistema administrativo britânico como um sistema descentralizado, mas com traços centralizados
- Sistema administrativo português como um sistema descentralizado
- Sistema administrativo britânico com um controlo jurisdicional da Administração aos tribunais comuns
- Sistema administrativo português com um controlo jurisdicional da Administração aos tribunais administrativos
Influências do sistema administrativo britânico para o sistema administrativo português (VI)......................................................................................................................................10
- Privatização da Administração
- Autoridades administrativas independente
- Agências administrativas
- Estatuto dos trabalhadores públicos
Conclusão (VII)............................................................................................................................... 11
Referências
(VIII)................................................................................................................................12
I. Introdução:
A Administração Pública varia consoante o tempo e
o espaço, como acontece com os sistemas políticos e judiciários, procurando
adaptar-se aos vários cenários políticos e judiciais.
Como acontece com a Administração Pública, o
próprio Direito Administrativo também vai sofrer várias transformações ao longo
dos tempos, deixando de ser um Direito fechado e autónomo, para ser um Direito
aberto e sem fronteiras.
Este novo paradigma do Direito Administrativo
foca-se no conhecimento e utilização comparada de outros sistemas
administrativos, como o sistema administrativo britânico e o sistema
administrativo francês. Esta mudança de paradigma, que trouxe a internacionalização
do Direito Administrativo, deve-se à globalização económica que contribuiu para
uma globalização jurídica, dando origem a um “Direito Administrativo sem
Fronteiras”[1].
Desenvolvimento:
II. O
Direito sem Fronteiras tem três vertentes.
1. A primeira vertente é o Direito Administrativo
Comparado.
O Direito Comparado tem mostrado que os modos
jurídicos de organização, funcionamento e controlo da Administração não são os
mesmos em todas as épocas e em todos os países.
Acontece que este Direito Comparado foi-se
tornando um mecanismo importante de interpretação e integração de normas
jurídicas, fazendo dele uma fonte de Direito Administrativo Global.
Para o professor Vasco Pereira da Silva, o Direito
português caracterizou-se sempre por ter uma dimensão comparatista[2].
2. A segunda vertente é o Direito Administrativo
Global.
O professor Sérvulo Correia considera que o
Direito Administrativo Global é o “conjunto de princípios, mecanismos ou
convenções sociais dirigidas à responsabilização de entidades administrativas
globais no que respeita à legalidade, transparência, participação,
fundamentação e controlo jurisdicional das respetivas regras e decisões”[3].
O Direito Administrativo Global é regulado por
normas e princípios de origem internacional, similares às do Direito
Administrativo nacional, que vão para além das fronteiras dos Estados e
encontram-se submetidas a um controlo jurisdicional por parte de entidades
independentes.
Este Direito Administrativo Global desenvolve-se devido
a dois importantes acontecimentos, o caso do “atum azul” e o caso das “gambas e
das tartarugas”.
Mencionar que o Direito Administrativo Global tem
uma multipolaridade de poderes e uma pluralidade de ordens jurídicas, tem uma
lógica própria de organização de poderes[4].
3. A terceira vertente é o Direito Administrativo
Europeu.
É no domínio do Direito Europeu que se realiza uma
dimensão transfronteiriça do Direito Administrativo, porque é no contexto da UE
que se cria uma verdadeira ordem jurídica que resulta da conjugação de fontes
europeias com fontes nacionais. As fontes europeias vigoram automaticamente na
esfera dos Estados membros, desde que estas fontes e normas respeitam os
princípios fundamentais do Estado de Direito Democrático, como nos refere o
artigo 7º/4 da CRP.
O professor Vasco Pereira da Silva defende que o
Direito Europeu é realizado pelo Direito Administrativo, porque, por um lado, a
política pública europeia corresponde ao exercício de uma função administrativa
e as próprias normas têm também uma natureza administrativa[5].
Estas três vertentes mostram-nos que o Direito
Administrativo vai muito além de um direito nacional. É uma realidade aberta e
sem fronteiras, o que é importante para se conseguir controlar e conhecer
melhor a própria Administração nacional. O Direito sem Fronteiras é uma
mais-valia para o Direito Administrativo nacional, porque ao recorrer-se a
outros sistemas administrativos, pode-se encontrar novas soluções para
solucionar problemas e também para aperfeiçoar os instrumentos e mecanismos que
a Administração nacional utiliza.
III. Caracterização do sistema administrativo
britânico
1. Evolução do sistema administrativo britânico:
A raiz comum do liberalismo político criou dois
caminhos administrativos diferentes.[6]
Um destes caminhos deu origem ao sistema
administrativo britânico[7].
O sistema administrativo britânico começou por ter
uma lenta formação ao longo dos séculos. Tem como fontes de direito o costume (commow
law) e também a jurisprudência, na medida em que se houvesse casos que
tivessem sido julgados e que fossem semelhantes a novos casos, a decisão era
amplamente influenciada sobre o precedente que tinha sido criado anteriormente.
Uma das principais características deste sistema é
que não conheceu uma noção de Estado, mas sim uma noção de coroa (monarquia).
Como refere o professor Vasco Pereira da Silva, a
coroa refere toda a organização administrativa[8].
Até ao século XIX, todos os órgãos centrais do
Governo e da Administração estavam ligados aos tradicionais serviços
administrativos da Corte, da Coroa e do território. Só mais tarde é que surgiu
a transformação destes serviços administrativos em ministérios e foram
instituídos novos ministérios, como as autoridades administrativas estaduais
centrais. Dentro destes novos ministérios, existiam apenas as associações de
Administração autónoma, nas quais residia o peso central da Administração
Pública, não havendo autoridades ou órgãos médios que prosseguissem certos
interesses das associações da Administração autónoma.
A Administração foi sempre dirigida pelo
Parlamento, a “autoridade” suprema, na medida em que emitia leis
administrativas detalhadas[9] (por exemplo, uma lei sobre a pavimentação de
estradas numa dada cidade).
Além disso, os tribunais começam a ser entidades
autónomas e independentes dos demais órgãos, não sendo um produto da vontade da
coroa, mas da vontade do costume e das decisões judiciais.
Em 1688, o Rei ficou impedido de resolver questões
de natureza contenciosa[10] e também ficou proibido de dar ordens aos juízes,
transferi-los ou demiti-los[11].
Em 1689, é determinado que o direito comum seria
aplicável a todos os ingleses, pelo que o Rei passaria a ficar subordinado ao
direito[12].
É neste sentido, que a Administração Pública
também fica submetida ao controlo jurisdicional dos tribunais comuns, não
havendo tribunais especiais para resolver litígios que surjam entre as
entidades administrativas e os particulares[13].
Mencionar que o facto de toda a Administração
estar subordinada ao direito comum impossibilitava que a mesma tivesse não privilégios
ou prerrogativas da autoridade pública. Além disso, as decisões unilaterais da
Administração não têm força executória própria, devendo ter uma intervenção do
poder judicial.
Em suma, a Administração não está vinculada a um Direito
Administrativo específico, mas ao direito geral (rule of law),
influenciado pelo direito consuetudinário (common law), dependente da
legislação emitida pelo Parlamento.
Surgiu, desde muito cedo, uma descentralização no
sistema administrativo britânico e também uma distinção entre Administração
central e Administração local. As autarquias não eram consideradas como
instrumentos do governo central, eram entidade independentes, daí dizer-se que
eram verdadeiros governos locais.
2. Situação atual do sistema administrativo britânico:
O sistema administrativo britânico tem tido, desde
o século XX, uma enorme evolução.
Em termos de organização administrativa, a
administração britânica tornou-se mais centralizada, dado o grande crescimento
da burocracia central, a criação de serviços locais e a transferência de
tarefas e serviços para órgãos de nível regional.
Em termos do controlo jurisdicional da
Administração, a administração britânica continua sujeita ao controlo dos
tribunais comuns.
Em termos da execução das decisões administrativas
surgiu, na Inglaterra, uma entidade denominada de administrative tribunals[14].
Em termos do direito regulador da Administração, o
professor Diogo Freitas do Amaral considera que a transição do Estado liberal
para o Estado social aumentou consideravelmente o intervencionismo económico da
Inglaterra e fez volumar a prestação de serviços, havendo numerosos tratados e
manuais ingleses de administrative law[15].
Os professores Hans Wolff, Otto Bachof e Rolf
Stober defendem que independentemente da formação de numerosos institutos e
instituições de Direito Administrativo, não existe propriamente uma administrative
law, dada a validade geral da rule of law e o não sistemático statute
law.
Em termos das garantias jurídicas dos
particulares, os cidadãos dispõem de um sistema de garantias contra as
ilegalidades e abusos da Administração. Os professores Hans Wolff, Otto Bachof
e Rolf Stober consideram que atualmente a Administração é sobretudo norteada
pelos pontos de vista da eficiência e da proximidade ao cidadão.[16]
IV. Caracterização do sistema administrativo
português:
Evolução do sistema administrativo português:
O professor Rui Manuel de Figueiredo Marcos
observou seis períodos distintos sobre a evolução da Administração Pública
portuguesa[17].
1. Período de formação e consolidação da
administração do reino (1140-1446/47).
Não existia uma nítida separação de funções. A
Administração Pública centrava-se na figura do rei e dos seus magistrados, pelo
que a direção dos serviços públicos estava dependente do monarca e dos seus
magistrados[18].
O professor Marcelo Rebelo de Sousa refere que, em
termos históricos, também em Portugal, a Idade Média correspondeu a uma fase de
apagamento da Administração Central, do papel relevante da Administração Local
(autónoma e diversificada) e da satisfação das necessidades coletivas por
instituições ligadas à Igreja[19].
2. Período de expansão e de aperfeiçoamento da
Administração Pública na época das Ordenações (século XV-XVIII).
Foi um período em que se procurou aperfeiçoar a
Administração.
Os dois primeiros livros das Ordenações Afonsinas
condensavam o regramento da Administração Pública. O livro primeiro, com um
conteúdo jurídico-administrativo, era destinado a disciplinar os servidores da
coisa pública. Além disso, destinava-se a consagrar os regimentos dos diversos
cargos públicos (compreendiam o Governo, a justiça, a fazenda e o exército). No
livro segundo, proporcionava um quadro retor dos direitos reais e regulava a
administração fiscal.
Nas Ordenações Manuelinas, D. Manuel I procurou
fortalecer as amarras de um Estado moderno, centralizado, burocrático e
mercantilista. Foi nestas Ordenações que se retomou o princípio da
responsabilização dos magistrados e desenvolveu-se uma Administração Pública
colonial virada para o Brasil.
As Ordenações Filipinas “renovaram” a Administração
portuguesa ao instituir um Conselho da Fazenda e o Conselho das Índias[20]. Mencionar que a política filipina em relação ao
funcionalismo público defendia a nomeação para cargos públicos atendendo ao critério
do mérito.
3. Período da administração de polícia (século
XVIII-XIX)
A Administração recebeu um impulso racionalista e
ganhou uma nova amplitude.[21]
4. Período da Administração liberal (século XIX-XX)
Foi neste período que se separou as funções
administrativas das funções judiciais em Portugal. Coube a Mouzinho da Silveira
elaborar e aprovar um conjunto de diplomas que viessem modificar a
Administração portuguesa. Após o triunfo da Revolução de Setembro (1836) é
publicado o primeiro Código Administrativo português por Passos Manuel[22], sendo também instituído um Conselho de Estado com
uma competência que abrangia apenas os recursos interpostos das decisões dos
conselhos de distrito, conforme menciona o professor Sérvulo Correia[23].
5. Período da Administração social (a partir da
segunda metade do século XX)
As relações entre a Administração e a lei foram
sofrendo oscilações. Após a I Grande Guerra, a lei começou a enunciar os fins e
a selecionar os meios a serem usados pela Administração, de forma a condensar o
interesse público.
O professor Rui Manuel de Figueiredo Marcos,
considera que se esses fins não fossem atingidos, “a administração caia no
vício de desvio de poder, quando, desvairadamente, prosseguia um interesse
particular, ou quando, erradamente, seguia no encalce de um interesse público
específico diferente daquele que a lei mandara alcançar”[24].
6. Período da Administração reguladora remonta a
meados da década de oitenta do século XX.
Há uma impossibilidade de o Estado conservar o
crescimento exponencial das suas tarefas, passando a assumir um cariz regulador
(cria condições reguladoras de modo a proporcionar utilidades públicas. Além
disso, regista-se também uma fuga para o direito privado).
Com o 25 de Abril de 1974, a Administração Pública
mostrou uma nova fase da sua existência, marcada pelo novo regime democrático e
pela Constituição de 1976.
No plano organizatório, surgiu uma Administração
descentralizada e com zonas de autonomia conforme dispõe o artigo 267º/2 CRP[25].
A CRP veio consagrar a existência de Regiões
Autónomas como entidades político-administrativas dotadas de um estatuto de
autonomia especial. Além disso, veio também estabelecer o conjunto de
autarquias como um verdadeiro e próprio poder local, prevendo e autorizando o
reconhecimento de associações públicas que exerçam a função administrativa.
É com o Estado Democrático que houve uma
“liberalização do sistema de garantias dos particulares contra os atos da
Administração” (professor Diogo Freitas do Amaral)[26]. Só a partir de 2002 é que há uma profunda
reforma do contencioso administrativo.
Esta reforma colocou Portugal a “par dos países
europeus mais avançados nesta matéria”[27].
V. Diferenças entre os dois sistemas
administrativos:
Em Inglaterra, cedo se praticou a distinção entre
a Administração Central (central government) e a Administração Local (local
government). As autarquias locais tiveram uma ampla autonomia face a uma
mínima intervenção central, pois eram entidades independentes.
Atualmente, a administração britânica tem-se
tornado mais centralizada devido ao crescimento da burocracia central, à
criação de serviços locais do Estado e à transferência de tarefas e serviços
para órgãos de nível regional.
Já a organização administrativa portuguesa assenta
num modelo descentralizado[28].
Têm-se assistido a uma acentuada prossecução da
função administrativa, pelo que a atual Administração Pública portuguesa é
altamente complexa, diferenciada e multifacetada.
Relativamente a esta descentralização, a
professora Fernanda Paula Oliveira defende a importância de “arrumar” a
administração por setores.
Sendo assim, temos uma administração direta[29], uma administração indireta[30], uma administração autónoma[31] e uma administração independente[32].
A professora Fernanda Paula Oliveira considera que
“um Estado só é descentralizado quando reconhece a existência de uma
Administração autónoma, isto é, de uma Administração que cuida de interesses
específicos de uma comunidade que se auto organiza, segundo princípios eletivos
e representativos”[33].
Outra diferença entre ambos os sistemas é que a Administração
britânica está submetida ao controlo jurisdicional dos tribunais comuns, não
havendo tribunais especiais para julgar os litígios administrativos. Já o
controlo da Administração portuguesa é submetido ao controlo de Tribunais Administrativos,
separados dos tribunais comuns, mas com poderes similares.
VI. Influências do sistema administrativo
britânico para o sistema administrativo português:
O sistema administrativo português foi
influenciado pelo sistema administrativo francês desde 1832.
Com o desenvolvimento de um Direito sem Fronteiras
(principalmente com a entrada de Portugal na UE), o sistema administrativo
português abriu-se a outros sistemas, como ao sistema administrativo britânico[34].
Para o professor José Carlos Vieira de Andrade,
assiste-se hoje a um conjunto de transformações que parecem inscrever-se num
movimento de privatização da Administração Pública, por meio de fenómenos de
privatização substancial de atividades (quando uma tarefa do setor público para
o setor privado), de fenómenos de privatização formal (as tarefas continuam a
ser públicas, mas são geridas por entes-públicos com forma privada) e por fenómenos
de privatização funcional. Essas transformações trouxeram o surgimento de autoridades
administrativas independentes[35], agências administrativas e estatutos dos
trabalhadores públicos. Mediante estes exemplos, podemos concluir que existe
uma influência direta do sistema administrativo britânico no sistema
administrativo português, por meio de uma privatização da Administração.
VII. Conclusão:
Em suma, pode-se concluir que o Direito Administrativo sem Fronteiras procura
identificar e utilizar aspetos jurídico-administrativos de vários sistemas para
desenvolver e inovar os sistemas nacionais. Em Portugal têm-se assistido a uma
enorme privatização da Administração portuguesa, traços herdados da
Administração britânica. Temos vários exemplos dessa privatização, como a Companhia
Nacional de Petroquímica que foi constituída como pessoa coletiva de direito
privado, com o estatuto de sociedade anónima, por meio do decreto-lei n.º
149/93 e a TAP que teve recentemente um processo de reprivatização (decreto-Lei
n.º 92/2025).
Mencionar que sou a favor de um Direito Administrativo português aberto e
sem fronteiras, mas é importante continuar a salvaguardar certos traços
identitários estaduais, ou seja, é necessário equilibrar essa abertura a outros
sistemas com interesses nacionais, visto que o Direito Administrativo é, na sua
origem, de carácter nacional[36].
VIII. Referências:
Diplomas:
Constituição da República Portuguesa. (2021).
Coimbra: Almedina.
Carla Amado Gomes, T. S. (2025). Coletânea de
Legislação de Direito Administrativo. Alameda da Universidade - Lisboa: AAFDL.
Doutrina:
Andrade, J. C. (2011). Lições de Direito
Administrativo. Coimbra: Imprensa da Universidade de Coimbra, pp. 66-72.
Carla Amado Gomes, A.
F. (2025). Dicionário da Organização Administrativa. Coimbra: Almedina,
pp. 489-505
Hans Wolff, O. B. (1999). Direito
Administrativo, Volume I. Fundação Calouste Gulbenkian, pp. 162-173.
Marcos, R. M. (2022). História
da Administração Pública. Coimbra: Edições Almedina, pp. 39-66.
Rui Medeiros, Jorge Miranda (2007). Constituição
Portuguesa Anotada, Tomo III. Coimbra: Coimbra Editora, pp. 578-592.
Sousa, M. R. (1995). Lições de Direito
Administrativo, I. Lisboa: Pedro Ferreira - Editor.
Vasco Pereira da Siva (2019). Direito
Constitucional e Direito Administrativo sem Fronteiras. Coimbra: Edições
Almedina, pp. 37-66.
Webgrafia:
https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/353-1988-354763
https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/92-2025-928937302
[1] Expressão
introduzida pelo professor Vasco Pereira da Silva, no seu livro “Direito
Constitucional e Administrativo sem Fronteiras”, página 41
[2] Vasco
Pereira da Siva (2019). Direito Constitucional e Direito Administrativo sem
Fronteiras. Coimbra: Edições Almedina, pp. 45
[3] J.M
Sérvulo Correia, F. P. (2021). Noções de Direito Administrativo, Volume I.
Coimbra: Edições Almedina, pp. 115-116
[4] O professor
Vasco Pereira da Silva considera que as diferentes funções acabam por estar
muitas vezes concentradas no mesmo órgão, não havendo uma verdadeira separação
de poderes.
[5] Vasco
Pereira da Siva (2019). Direito Constitucional e Direito Administrativo sem
Fronteiras. Coimbra: Edições Almedina, pp. 59
[6]
Além do sistema administrativo britânico, temos o sistema administrative
francês e alemão
[7] Também
conhecido como “administração judiciária”
[8]
Com base na obra “Em busca do Acto Administrativo perdido”, página 17
[9] Essas
leis administrativas chamavam-se private acts, quando partiam da
iniciativa da Administração local ou dos cidadãos
[10] Por
força da lei de abolição da Star Chamber
[11] Temos já uma influência da implementação do
princípio da separação de poderes
[12] Por
meio do Bill of Rights
[13] Tudo era resolvido com base nas normas do direito
comum
[14] Não são considerados como autênticos tribunais,
mas são órgãos independentes criados juntos da Administração central, para
decidir questões de Direito Administrativo que a lei manda resolver por
critérios de legalidade estrita
[15] Amaral, D. F. (2022). Curso de Direito Administrativo,
Volume I. Coimbra: Edições Almedina, pp. 120
[16] Defendem
que para a realização destes objetivos foram introduzidas numerosas reformas
que se orientaram para a reestruturação e a supressão da Administração do
Estado e do serviço público e para a reprivatização de empresas públicas
[17] Marcos,
R. M. (2022). História da Administração Pública. Coimbra: Edições
Almedina, pp. 39-66
[18] O
centro da Administração correspondia à cidade, vila ou lugar onde o soberano
residisse
[19] Sousa,
M. R. (1995). Lições de Direito Administrativo, I. Lisboa: Pedro
Ferreira - Editor.
[20] Destinado
à Administração Pública ultramarina
[21] Fixa-se
como limite deste período o ano 1832, altura em que se introduziu em Portugal
um novo sistema administrativo saído do conjunto de diplomas elaborados por
Mouzinho da Silveira
[22] O
professor Sérvulo Correia considera que era um código “voltado essencialmente
para a administração local”, perdurando até ao CPA/91.
[23] J.M
Sérvulo Correia, F. P. (2021). Noções de Direito Administrativo, Volume I.
Coimbra: Edições Almedina, pp. 73-73
[24] Marcos,
R. M. (2022). História da Administração Pública. Coimbra: Edições
Almedina, pp. 39-66.
[25] Antes existia uma administração mais centralizada
e hierarquizada
[26] Particulares vão começar a estabelecer relações
jurídicas com a Administração em “pé” de igualdade
[27] Amaral,
D. F. (2022). Curso de Direito Administrativo, Volume I. Coimbra:
Edições Almedina, pp.114
[28] Conforme o disposto no artigo 6º/1 e 267º/2 da CRP
[29] Levada
a cabo pelos serviços administrativos do Estado, sob direção do Governo
[30]
Integra um conjunto de entidades com personalidade jurídica própria, mas que
prosseguem fins do Estado
[31]“Prossegue
interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige
a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem
sujeição a hierarquia ou a superintendência do Estado” (professor Diogo Freitas
do Amaral).
[32]
Consagrada no artigo 267º/3 CRP, sendo pessoas coletivas de direito público,
com natureza de entidades administrativas independentes (artigo 3º da Lei nº
67/2013)
[33] Carla
Amado Gomes, A. F. (2025). Dicionário da Organização Administrativa.
Coimbra: Almedina, pp. 492
[34] O professor Sérvulo Correia defende que a entidade
privada tem de receber da Administração, através de ato, contrato ou por força
da lei, um título que lhe permite exercer a função administrativa.
[35] O
professor Jorge Miranda e o professor Rui Medeiros, defendem que as autoridades
administrativas independentes procuram subtrair a intervenção administrativa em
certos domínios a influências partidárias e às vicissitudes de maiores
políticas contingentes, surgindo como uma garantia acrescida da imparcialidade
da Administração Pública. Essas entidades podem ser dotadas de personalidade
jurídica ou podem assumir-se como órgãos integrados na Administração estadual
(temos o exemplo do Provedor de Justiça). A sua independência decorre sempre da
lei. Encontram-se consagradas no
artigo 267º/3 CRP. Além disso, encontram consagração legal na Lei n.º 67/2013,
de 28 de agosto
[36] Vasco
Pereira da Siva (2019). Direito Constitucional e Direito Administrativo sem
Fronteiras. Coimbra: Edições Almedina, pp. 38
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