Análise do acordão Blanco 1873 e as suas repercussões

  

 

 

 

 

 

 

 

 

Análise do acórdão de Blanco de 1873 e as suas repercussões no direito administrativo

 

 

Rita Dias Ferreira de Lima   Nº 71581 Turma: B Sub:16

-Introdução

O caso de Agnés Blanco é apontado pelo Professor Vasco Pereira da Silva como um dos dois momentos decisivos que permitiram a formulação do Direito administrativo , portanto identificam-se dois “traumas “ fundamentais .

O primeiro destes traumas situa-se no período subsequente à Revolução Francesa de 1789. Na construção do Estadoliberal emergente, verificou-se uma profunda discrepância entre os princípios afirmados e a prática administrativa efetiva: os tribunais comuns eram considerados incompetentes para fiscalizar a atividade da Administração. Segundo Charles, instala-se uma “confusão total”, na medida em que o próprio órgão decisor apreciava a legalidade dos atos que ele próprio havia praticado , confundindo funções administrativas e jurisdicionais .

O segundo trauma está associado ao desenvolvimento de um contencioso privativo da Administração destinado a salvaguardar prioritariamente os interesses desta, sobretudo após a célebre sentença do Tribunal dos Conflitos de 1873. A lógica subjacente a tal contencioso administrativo era a de uma proteção reforçada do poder administrativo. Otto Bachof qualifica esta fase como marcada por uma “administração agressiva”, atuava predominantemente nos domínios da segurança e da defesa.

Apenas em 2007 surge a Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, que estabeleceu um regime jurídico coerente e sistematizado em matéria de responsabilidade da administração .

A escolha deste tema justifica-se pela densidade e riqueza dos problemas que suscita. Em larga medida, tais dificuldades resultam da ausência , durante décadas ,de uma concretização , através de lei ordinária, do princípio constitucional da responsabilidade civil, contratual e extracontratual, do Estado e das demais entidades públicas,consagrado no artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa .

Acresce que o Acórdão Blanco possui uma inegável virtude pedagógica, na medida em que permite identificar nele a verdadeira “certidão de nascimento “ do direito administrativo moderno .A sua longevidade e relevância teórica e prática possibilitaram múltiplas releituras jurídicas ao longo do tempo. Trata-se de um processo que recebeu contributos de diversos autores -tanto do Conseil d’État, como da doutrina e de outros – lembrando que também os acórdãos estão sujeitos ao teste do tempo, exigindo estudo contínuo, pois o seu significado não é estático .¹

- “150 anos de L´ARRÊT BLANCO”

-Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco

-Conseil d´etat -histoire de la justice administrative

Assim, iniciaremos com a descrição dos factos e da decisão do Tribunal, bem como com a análise dos pareceres relativos ao Acórdão de 1873 e o seu enquadramento histórico e institucional do Direito Administrativo francês do século XIX. Posteriormente, procederemos à análise de duas repercussões do Acórdão Blanco no Direito Administrativo: a afirmação da autonomia e a delimitação da competência da jurisdição administrativa .Por fim,dedicaremos especial atenção á evolução do regime de responsabilidade civil do Estado e dos serviços públicos emFrança, confrontando-o com o modelo adotado pela Administração Pública em Portugal.

 

-Capítulo I -O acórdão Blanco 1873

 

1.1  O contexto histórico e institucional do direito administrativo francês no seculo XIX

 

Para compreender plenamente o significado e o alcance do acórdão Blanco de 1873, Importa enquadrar o contextohistórico e institucional em que se formou o Direito Administrativo francês. Este ramo do direito, hoje reconhecido como um dos pilares do Estado de direito moderno, começou a estruturar-se na França a partir das transformações políticas e administrativas iniciadas no final do século XVIII, especialmente sob o Consulado de Napoleão Bonaparte.

Em 1799, Napoleão, então Primeiro-Cônsul, cria o Conselho de Estado por meio da Constituição do Ano VIII,atribuindo-lhe duas missões principais. A primeira consistia em redigir os projetos de lei, defendê-los diante do Corpo Legislativo (o Parlamento da época) e preparar regulamentos de administração pública. A segunda missão era resolver os litígios administrativos, sobretudo aqueles que surgiam entre os cidadãos e o Estado.

Todavia, nesta fase inicial, o Conselho de Estado exercia apenas um poder consultivo. Após a decisão ministerial, esta podia ser contestada perante o chefe de Estado, que submetia o diferendo ao Conselho. Este limitava-se a emitir um parecer sobre a solução mais adequada , sem força vinculativa .O chefe de Estado detinha ,assim, o poder decisório final, caracterizando o sistema da denominada “justiça retida”, em que o poder permanecia concentrado nas mãos do Executivo .

 

 

A  criação  destas  instituições não  suprimiu  ,porém,  o  modelo  anterior: os ministros continuaram a exercer o papel de juízes administrativos de direito comum, sendo a eles que os cidadãos deviam inicialmente dirigir os seus recursos.

 

A Lei de 24 de maio de 1872 constitui um marco decisivo neste processo, ao conferir ao Conselho de Estado a competência para julgar “em nome do povo francês”, de forma soberana e independente do poder executivo. Com esta reforma, consagra-se a passagem da “justiça agressiva ” para a “justiça delegada”, atribuindo-se a um órgão especializado o exercício efetivo da jurisdição administrativa.

Contudo, mesmo após 1872, o Conselho de Estado não detinha ainda competência de primeira instância. Tal veio a ser reconhecido com o acórdão Cadot, de 13 de dezembro de 1889, no qual o Conselho assumiu, pela primeira vez, competência direta para conhecer um recurso de anulação de ato administrativo. Esse acórdão pôs termo á teoria do “ministro-juiz” ,consolidando o Conselho de Estado como juiz administrativo autônomo e independente, abrindodefinitivamente o caminho ao desenvolvimento do direito administrativo francês moderno.

 

1.2  – Caso Agnés Blanco: factos e decisão do tribunal dos conflitos

 

 

No centro do Acórdão Blanco encontra-se Agnès Blanco , uma criança de cinco anos que sofreu a amputação de uma perna após ter sido atropelada por uma carroça pertencente a uma fábrica de tabaco privada que prestava um serviço público .

Deste modo , o seu pai intentou uma ação perante os tribunais judiciais , pedindo que o estado fosse declarado civilmente responsável pelo dano .

A primeira sentença do tribunal civil de bordéus foi proferida em 15 de maio de 1872 contra os quatro trabalhadores do armazém de tabaco responsáveis pelo acidente. O processo foi suspenso pelo facto de os trabalhadores não teremcomparecido . Contudo, o perfeito de Gironde decidiu submeter a questão para o tribunal dos conflitos, entendendo ser necessário “avaliar a responsabilidade dos funcionários do Estado “, recordando que os tribunais ordinários estavam proibidos de conhecer ações tendentes a constituir o estado como devedor .

O caso foi , assim, remetido ao tribunal dos conflitos, órgão criado pela lei de maio de 1872 para resolver os conflitosde competência entre jurisdições administrativa e judicial.

Nesta época , não existia uniformidade jurisprudencial sobre a questão da responsabilidade civil do estado , emparticular quanto á definição do órgão jurisdicional competente para conhecer das ações de indeminização intentadas contra ele .A situação agrava-se no caso concreto , dado que a fábrica de tabaco possuía características próximas de uma indústria privada , embora integrasse um serviço público , ramo típico da administração

O tribunal de conflitos , não sendo um juiz de mérito , não se pronunciou sobre a responsabilidade civil do estado no caso em concreto .Contudo , afirmou um princípio essencial :a responsabilidade do estado por danos causados a particulares pi agentes ao seu serviço não pode ser regida pelos princípios do código civil , devendo obedecer a regraspróprias , decorrentes das necessidades e particularidades do serviço público .Mais tarde , em 8 de maio de 1884, o Conseil d`État viria a condenar o estado ao pagamento de uma indeminização anual a Agnés Blanco .

Este trauma jurídico traduz ,portanto , a ideia de que a administração detém de um poder excecional ou um privilégio exorbitante , permitindo-lhe definir as realidades jurídicas aplicáveis ao caso concreto , o privilégio de executar coativamente as suas decisões.

 

1.3- Afirmação da autonomia do direito administrativo e o principio da responsabilidade especial .

 

A decisão do Conseil d`état , reconheceu, a responsabilidade do estado pondo fim a uma longa tradição de irresponsabilidade estatal , que só admita exceções em casos de responsabilidade contratual ou quando houvesse intervenção legislativa .O tribunal dos conflitos submeteu , todavia , essa responsabilidade contratual a um regime jurídico autónomo , ao afirmar que a responsabilidade que pode incumbir ao estado em razão do funcionamento doserviço público não pode ser regida pelos princípios do código civil , aplicáveis ás relações entre particulares

A partir desse momento afirmou-se a , a necessidade de aplicar um regime especial de responsabilidade administrativa , justificado pelas exigências do serviço público e pelas prerrogativas inerentes ao exercício da função administrativa .Assim, a responsabilidade por danos causados por agentes ao serviço da administração não poderiaenquadrar-se no regime civil comum , devendo antes obedecer a regras especiais , compatíveis com a natureza e interesse público da atividade administrativa .

Capítulo II – As repercussões do acórdão Blanco no direito administrativo

 

1- Duas repercussões na estrutura do contencioso administrativo em França

 

O contencioso administrativo francês tornou-se ,progressivamente, mais jurisdicionalizado .Este processo ganhou particular intensidade a partir de 1889 , com o acórdão Cadot.A partir do momento , o Conseil d´État passou a afirmar-se como um num verdadeiro tribunal , sendo reconhecido pelos restantes de soberania .

Contudo , essa evolução não representou ,de imediato , uma transformação radical na proteção jurisdicional dos administrados. A tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares ainda não existia , surgindo apenas mais tarde , emcontexto de Estado social

.Nessa fase inicial, os tribunais administrativos estavam limitados à possibilidade de anular decisões administrativas ,sem poder substituir-se à administração .

O Acórdão Cadot , 13 dezembro 1889 ,é emblemático desta transformação .O caso teve origem quando o Sr.Cadot,diretor de obras viárias e de águas da cidade de Marselha

, viu o seu cargo suprimido .Requereu uma indemnização e pediu ao conselho de estado que anulasse a decisão que a recusara .Embora nenhum texto legal atribuísse expressamente ao conselho de estado , competência para julgar umrecurso desse tipo ,o órgão reconheceu , mesmo assim, sua própria competência para apreciar o pedido .

Com esta decisão , o Tribunal afirmou ser competente para conhecer todos os recursos de anulação de decisõesadministrativa , salvo disposição legal expressa em contrário. O Acórdão Cadot representou ,assim, o culminar de umprocesso histórico de fortalecimento da jurisdição administrativa francesa , consolidando o principio segundo o qual toda decisão administrativa deve poder ser contestada perante um juiz .

Posteriormente ,o surgimento do estado social resultou de uma resposta político- jurídica às profundas crises sociais do final do século XIX e início do século XX , reveladoras da incapacidade da “mão invisível “liberal para resolver autonomamente os problemas coletivos .

No Estado liberal, administração era mínima e predominantemente agressiva, circunscrita às funções de segurança e defesa .Com o Estado social ,a administração tornou-se uma administração prestadora e interventora , atuandotambém nos domínios

²económico, social e cultural ,procurando regular e equilibrar o funcionamento da economia e assegurar uma maior proteção dos direitos dos cidadãos .

O acórdão Blanco , entendido no seu contexto , marca os primeiros passos desta dogmática administrativa .Mas oseu enquadramento autoritário inicial deu origem a uma visão restritiva dos direitos dos particulares face á administração, influenciando o desenvolvimento de diferentes escolas doutrinárias .

As primeiras construções dogmáticas basearam-se na ideia de um poder administrativo prevalecente , segundo a qual o particulares não detinha verdadeiros direitos perante a administração .

A escola Negacionista ,representada por autores como La Ferriére , Otto Mayer , Santi Romano e Hauriou , negava a existência de direitos subjetivos dos administrados, sustentando que a administração exerce um poder soberano sobre particulares reduzidos a meros destinatários .

No interior desta escola , identificam-se duas correntes principais :

-A corrente francesa : centrada no contencioso da legalidade , em que o particular apenas pode invocar a conformidade deato com a lei , não possuindo posição jurídica subjetiva.

-A corrente alemã , defendida por Otto Mayer , parte da ideia de que “não faz sentido conceber um poder de vontade doparticular que se contrapõe ao poder público “ .Assim

,o particular não detém uma posição subjetiva de vantagem, sendo apenas protegido de forma indireta, através documprimento da lei .Trata-se do chamado “reflexo do direito “

,ou seja , a proteção do individuo resulta do reflexo subjetivo do direito objetivo .

Em contraposição , a escola subjetivista ,defendida por autores como Bonnard, Barthélemy e Marcello Caetano , reconhece aos particulares um direito subjetivo à legalidade administrativa ,podendo exigir que a administração atue conforme a lei e garantir tutela jurisdicional efetiva .

A partir destas conceções , a segunda grande repercussão do Acórdão Blanco consistiu na consolidação do principio da responsabilidade do estado por atos da administração , reconhecendo que a atuação pública não é imune ao controlo judicial

Um exemplo disso é o caso que ocorreu em 10 de fevereiro 1905 , Tomas Grecco que constituiu um marco essencial na consolidação da responsabilidade do Estado francês . O Sr, Grecco foi ferido dentro da sua residência por um disparode arma de fogo ocorrido enquanto uma multidão perseguia um touro enfurecido que havia escapado .O lesado

-Conseil d´etat , 13 décembre 1889, Cadot

-Contemporary French administrative law by John Bell and françois Lichére

pediu então uma indeminização ao estado , alegando que o disparo fora efetuado por um agente e que o serviço dapolícia tinha cometido uma falta ao não garantir a manutenção da ordem pública .

O Conseil d´état rejeitou o pedido por considerar que não fora demostrada uma falta imputável ao serviço da polícia.Todavia ,esta decisão teve um alcance muito mais amplo

:ao analisá-la , o conselho abandonou o principio de irresponsabilidade do Estado pelas atividades de polícia , até então dominante .

Com efeito , antes de Tomaso Grecco , a doutrina e a jurisprudência distinguiam entre os chamados “atos de gestão “ que podiam gerar responsabilidade , e os atos de poder público ,relativamente aos quais o Estado era considerado irresponsável .O acórdão rompeu com esta distinção , ao reconhecer que o Estado pode ser financeiramente responsável pelas faltas cometidas pelos seus agentes ,mesmo quando estas decorrem de funções de polícia

A partir deste momento , as diversas atividades do poder público foram progressivamente submetidas ao princípio da responsabilidade administrativa .Apenas o exercício das funções jurisdicionais manteve , durante mais tempo , um regime de irresponsabilidade , que veio a ser superado pelas leis de 17 de julho de 1970 e de 5 de julho de 1972 e pelo acórdão Darmont , no que diz respeito á justiça administrativa .

 

2-    Do modelo francês á receção no ordenamento português e a influência do princípio da responsabilidade nos serviços públicos

 

No sistema jurídico , adotou-se o modelo francês , ficando depois a cargo dos tribunais a sua adaptação e aplicação prática .

A partir da terceira década do século XX, Portugal passou a seguir estruturalmente o esquema administrativo francês ,que provocou resistências ,nomeadamente em defesa da autonomia municipal .Com o primeiro código administrativo de 1842,procurou-se conciliar as tradições nacionais com princípios franceses . Criou-se igualmente um conselho inspirado no Conseil d´état , com funções consultivas .

As constituições portuguesas do século XIX não previam expressamente a responsabilidade do Estado , seja de forma direta ou indireta .Contudo faziam referência á responsabilidade dos funcionários públicos por quaisquer erros , abusos , ou omissões cometidos durante o exercício da suas funções .Dessa forma , qualquer cidadão podia exigir que esses funcionários fossem responsabilizados se , no desempenho das suas

tarefas públicas , violassem a constituição .A Carta Constitucional de 1822 , além de determinar a responsabilidade dos empregados públicos , inclui também a responsabilidade dos juízes por abuso de poder .

A constituição de 1933 não menciona diretamente responsabilidade dos funcionários públicos, mas reconhecia aos cidadãos o direito á reparação dos danos efetivos , desde que prevista na lei. Á época o código civil de Seabra prévia a responsabilidade do estado. Em outras palavras , a constituição reconhecia o direito dos cidadãos a serem indemnizados pelos prejuízos sofridos , desde que houvesse base legal para tal .Na época , a única legislação que previa a responsabilidade civil do estado era o código civil de Seabra .

Com a Constituição de 1976, foi consagrada no artigo 22.º, sob o

título “Responsabilidade das Entidades Públicas”, a previsão da responsabilidade do Estado e demais entidades públicas.

Atualmente, o regime encontra-se na Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, que tem como objetivo concretizar os princípios constitucionais e adaptar este regime às normas da Constituição da República Portuguesa.

-A responsabilidade da função administrativa pode ser dividida em duas categorias principais:

·       Responsabilidade por facto ilícito (artigos 7.º e 10.º)

·       Responsabilidade pelo risco (artigo 11.º)

 

Para que exista responsabilidade por facto ilícito e, consequentemente, a obrigação de indemnizar, devem se verificarcumulativamente quatro elementos: a prática de um ato ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade entre o ato e o prejuízo.

Já a responsabilidade pelo risco, prevista no artigo 11.º, estabelece que o Estado responde pelos danos causados aparticulares durante o exercício de atividades, a

utilização de bens ou a prestação de serviços administrativos especialmente perigosos, exceto se provar que houve força maior ou culpa do lesado. Trata-se, portanto, de uma responsabilidade objetiva, em que o Estado está vinculado á reparação do dano independentemente da existência de culpa .

Por fim, este novo regime veio igualmente consagrar a responsabilidade do Estado e das entidades públicas perante terceiros que tenham contribuído para a ocorrência ou agravamento dos danos.

-Perspetiva pessoal

 

Ao longo da realização deste trabalho, notei que o Acórdão Blanco não representa apenas um momento emblemático da formação do Direito Administrativo, mas uma verdadeira chave interpretativa para compreender a lógica interna deste ramo jurídico. A análise do caso permitiu-me perceber que a autonomia do direito administrativo não nasce por oposição ao direito civil, mas da necessidade prática de responder a problemas que simplesmente não cabiam nos moldes tradicionais do direito privado .

Ao estudar esta evolução, compreendi também que a responsabilidade do Estado surge como um elemento estruturante da relação entre Administração e cidadão. Mais do que um mecanismo indemnizatório, ela funciona como expressão de um compromisso institucional: o poder público só é legítimo se aceitar ser responsabilizado quando causa danos. Esta constatação foi particularmente relevante para mim, porque revela que a justiça administrativa não é apenas técnica é também uma questão de equilíbrio democrático.

-Conclusão

 

Em suma , o Acórdão Blanco de 1873 representa um dos momentos fundadores

do Direito Administrativo moderno, assumindo um papel determinante na consolidação da autonomia deste ramo jurídico face ao direito civil. A sua principal inovação consistiu em afirmar que a responsabilidade do Estado e das entidades públicas por

danos decorrentes do exercício de funções administrativas não poderia ser regulada

pelos princípios do Código Civil, exigindo antes um regime jurídico próprio, adequado às finalidades e especificidades do serviço público .

Esta decisão do Tribunal dos Conflitos francês foi, portanto, o ponto de partida para a afirmação de uma ordemjurídica administrativa autónoma, dotada de princípios e regras próprias. Além de ter posto termo à antiga doutrina da irresponsabilidade estatal, o Acórdão Blanco introduziu a noção de que o interesse público e o funcionamento regular dos serviços públicos justificam a existência de um regime diferenciado de responsabilidade, marcando definitivamente o pensamento jurídico europeu . ³

- Responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas de Sérgio florindo , faculdade de direito do porto

-The Oxford hanbook of comparative administrative law

A sua repercussão ultrapassou as fronteiras francesas e chegou ao ordenamento português, onde inspirou a evolução do sistema jurídico -administrativo. Embora Portugal tenha demorado mais tempo a consagrar de forma efetiva a responsabilidade civil extracontratual do Estado, a receção gradual das ideias francesas -desde o Código Administrativo de 1842 até à Lei n.º 67/2007, que hoje regula a matéria - demonstra a profunda marca deixada pelo precedente francês na construção do nosso Estado de Direito Democrático.

No contexto europeu contemporâneo, o legado do Acórdão Blanco continua a revelar- se atual e relevante. A sua doutrina está na base dos princípios da boa administração,

da proteção da confiança dos cidadãos e da responsabilidade objetiva do Estado, princípios estes que foramprogressivamente integrados no direito da União Europeia e nas legislações nacionais dos seus Estados-membros.

Em termos institucionais, o Acórdão Blanco simboliza o triunfo da justiça administrativa independente, reforçando aseparação de poderes e afirmando o papel dos tribunais administrativos como garantes da legalidade da ação pública. Em termos jurídicos, consagrou o equilíbrio entre o poder do Estado e os direitos dos particulares, transformando a relação entre Administração e cidadão numa relação pautada por responsabilidade e justiça.

Em suma, o legado jurídico e institucional do Acórdão Blanco mantém-se vivo, servindo de referência para adoutrina e para a jurisprudência tanto em Portugal como na Europa. Mais do que um simples caso histórico, trata-se de um símbolo de

modernidade e de racionalidade jurídica, que recorda que o poder público, ainda que necessário e legítimo, devesempre ser exercido sob o império do direito e ao serviço dos cidadãos.

Bibliografia

 

- Contemporary Franch Administrative law by John Bell and François Lichére

-Tribunal des conflits , 8 février 1873 , Blanco

-Conseil d´Etat -Histoire de la justice administrative

-150 anos de L´ARRÊT BLANCO” e 15 anos de RRCEE

-The Oxford Handbook of comaprative administrative law

-Etudes sur les origines du contentieux administratif em France /par A. Dareste

-Responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas de Sergio Florindo ,Faculdade direito do porto .