A Tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais
INTRODUÇÃO
O presente trabalho foi elaborado no âmbito da disciplina de Direito Administrativo I e tem por objetivo explorar a temática da Tutela administrativa sobre as Autarquias locais, na medida em que esta constitui um dos temas centrais do Direito Administrativo, o que evidencia a sua relevância e atualidade.
Para o efeito, procurarei primeiramente enquadrar no âmbito da Administração Pública o conceito de Autarquias locais, abordando a sua natureza jurídica, características essenciais e ainda o regime constitucional que lhes é reconhecido.
Posteriormente, será examinado o conceito de Tutela Administrativa no âmbito do Direito Administrativo, bem como o seu regime jurídico (e respetivas especificidades) identificando as diversas modalidades de tutela existentes e ainda os fundamentos, limites e finalidades que lhes estão subjacentes. Neste contexto, considerei relevante distinguir esta figura (a tutela administrativa) do conceito de hierarquia, uma vez que ambos implicam formas de controlo de poder, mas diferem profundamente no que se refere à sua natureza, alcance e efeitos – evidenciando assim as diferenças estruturais entre os referidos conceitos.
De seguida, centrar-me-ei na análise concreta do regime da tutela administrativa sobre as Autarquias locais, articulando os diversos elementos e todo o conteúdo abordado ao longo do trabalho, aprofundando as especificidades da modalidade de tutela aplicável às Autarquias locais, bem como os seus limites, âmbitos e finalidades.
II. AS AUTARQUIAS LOCAIS NO ORDENAMENTO JURÍDICO PORTUGUÊS
Importa primeiramente fazer uma breve contextualização no que se refere à organização e enquadramento da Administração Pública. Nos termos do art.º 199 d) CRP, é estabelecido que compete ao Governo, no exercício das suas funções administrativas “dirigir os serviços e a atividade da administração directa do Estado, civil ou militar, superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma”. Deste modo, podemos assumir com base no referido preceito legal, a existência de três grandes modalidades de administração pública, designadamente, a administração direta do Estado a administração indireta do Estado e a administração autónoma.
Quanto à administração, esta consiste em toda a atividade administrativa levada a cabo diretamente pelos próprios serviços administrativos do Estado, sob direção do Governo, que é o órgão superior da Administração Pública nos termos do art.º artigo 182º CRP. Releva ainda referir que a relação estabelecida entre as várias estruturas da administração direta é uma relação de hierarquia e atualmente a administração direta do Estado é regulada pela Lei nº4/2004 de 15 de janeiro que estabelece os princípios e normas a que esta deve obedecer.
No que se refere à Administração Indireta do Estado, pode-se afirmar que se traduz em toda a atividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades publicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira. O surgimento de uma administração estadual indireta deveu-se ao consoante alargamento e complexificação da vida administrativa, o que acabou por reclamar a constituição de pessoas coletivas públicas diferentes do Estado, com vista à prossecução, em nome próprio, de certos fins deste. As relações existentes na Administração indireta são a Superintendência e a Tutela.
No que concerne à administração autónoma, importa abordar de forma mais detalhada, na medida em que, são integradas nesta, as Autarquias Locais – objeto do estudo. A Administração autónoma do Estado, segundo o Professor Freitas do Amaral e como desenvolvido pelo Professor Vital Moreira[1], é aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem, e, por isso, se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação as suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou superintendência do Governo. Deste modo, são características das entidades que pertencem à administração autónoma, a prossecução de interesses próprios, a representatividade dos órgãos e autoadministração da sua orientação político-administrativa. Nesta, o único poder que o Governo pode exercer sobre a administração autónoma é o poder de tutela, tendo por base o art.º 199º/d CRP, bem como o art.º 242º também da Constituição da República Portuguesa. Para além das já referidas, o art.º 276 CRP determina ainda a existência de outro tipo de administração – a administração independente – nos termos do seu n.º 3, quando prevê que “a lei pode criar entidades administrativas independentes”.
Como referido acima, da Administração autónoma do Estado fazem parte: as associações públicas, as Autarquias Locais e as Regiões autónomas dos Açores e da Madeira, ainda que de uma forma especial.
II.I Conceito, espécies, natureza jurídica e princípios estruturantes
Importa versar a nossa atenção para as Autarquias Locais, uma vez que constituem o objeto do presente trabalho. A existência de Autarquias Locais no âmbito da Administração Pública, assume-se como um imperativo constitucional, na medida em que, a CRP consagra, no seu art.º 235, a existência destas.
É do mesmo referido preceito legal, que se pode concluir o conceito de Autarquias locais, na medida em que, este estabelece no seu n.º 2 que: “As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas”. Assim, pode-se dizer que estas são verdadeiras pessoas coletivas públicas (ainda que não seja referido de forma expressa); e como referido na CRP, são pessoas coletivas territoriais: o que significa que assentam sobre uma fração do território; e para além disso, é possível referir que estas respondem à necessidade de assegurar a prossecução dos interesses próprios de um certo agregado populacional – o que leva alguns autores a designá-las pessoas coletivas de população e território.
O Professor Diogo Freitas do Amaral, nas suas lições de Direito Administrativo I “Curso de Direito Administrativo”, propõe a sua definição de Autarquias locais, referindo que estas constituem: [2]“(...) Pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes”.
Em consequência desta definição, podemos concluir que desta resultam quatro elementos essenciais: o território (o elemento mais importante que se extrai desta definição. Este consiste numa parte do território do Estado, que se designa por circunscrição administrativa. Este tem como função identificar a autarquia local, definir a população respeitava, e delimitar as atribuições e competências da autarquia e dos seus órgãos, em razão do lugar); o agregado populacional: é em função deste que se definem os interesses a prosseguir pela Autarquia; os interesses comuns- são estes que servem de fundamento à existência de autarquias, dado que, estas se formam para prosseguir os interesses privativos das populações locais; e, finalmente, os órgãos representativos- este é um elemento essencial, na medida em que, para admitir a verdadeira existência de uma autarquia local, é requisito necessário, esta ser administrada por órgãos representativos das pessoas que a compõem.
Em Portugal, as autarquias locais são compostas por freguesias e municípios, devendo evoluir, como referido pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, para um sistema de freguesias, municípios e regiões.
Releva ainda referir que, a existência constitucional de autarquias locais e o reconhecimento da sua autonomia face ao poder central, fazem parte da própria essência da democracia, e traduzem-se no conceito jurídico-político de descentralização – ou seja, onde quer que existam AL- enquanto pessoas coletivas distintas do Estado e separadas deste- pode-se admitir que há descentralização em sentido jurídico.
II.II. Princípio da autonomia local e regime jurídico das Autarquias Locais
No âmbito das Autarquias locais importa referenciar o Princípio da autonomia local, uma vez que se revela estruturante para a compreensão e análise deste conceito. Este princípio está consagrado na Constituição da República Portuguesa de 1976, bem como na generalidade dos países democráticos.
Assim, e como as AL são pessoas coletivas distintas do Estado (ainda que possam ser fiscalizadas e controladas por este), exige-se que estas tenham poderes decisórios independentes que ajudem na prossecução dos interesses dos seus habitantes e que tenham também o direito de recusar soluções impostas unilateralmente pelo poder central.
Isto prende-se com a ideia que o artigo 235º da CRP e a Carta Europeia de Autonomia Local passam, por exemplo, no seu artigo 3º e 4º. A realidade é que se tem verificado que essa autonomia é cada vez mais diminuta, uma vez que as autarquias locais vêm sendo confundidas com o Estado, por se tratar igualmente de pessoas coletivas de fins múltiplos, resultando na ignorância dessa autonomia local, o que significa que o poder do Estado tem vindo a sobrepor-se em relação às autarquias locais.
Relativamente ao seu regime jurídico e legislação aplicável, as autarquias Locais são reguladas, primeiramente, pela Constituição da República Portuguesa, que trata esta matéria nos artigos 235.º e seguintes CRP (onde se encontra prevista a existência de AL); e mais concretamente, no art.º 236/4 CRP (quanto à divisão do território, uma vez que só terá obrigatoriamente de ser estabelecido por lei), art.º 237 CRP (no que concerne á descentralização administrativa); art.º 241 CRP (referente ao poder regulamentar); art.º 242/1 CRP (consagra a existência de tutela administrativa sobre as AL, por parte do governo); ainda o art.º 243/1 CRP (que estabelece que as AL possuem quadros de pessoal próprio); e, finalmente, art.º 243/3 CRP que dita a existência de apoio técnico e meios humanos do estado às AL, sem prejuízo da sua autonomia.
Regulam ainda as AL, a Lei das Autarquias Locais - Lei 75/2013, de 12 de setembro; a Lei 169/99, de 18 de setembro, (que apesar de revogada parcialmente pela LAL, mantém-se em vigor a parte relativa à composição, constituição e organização dos órgãos autárquicos) - estabelece o quadro de competências, bem como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias. É ainda aplicável às autarquias locais a Lei 27/96, de 1 de agosto, que dita o regime da tutela administrativa face a estas. E, finalmente, a Lei orgânica 1/2001 que regula as eleições autárquicas.
Deste modo, podemos concluir então que as Autarquias Locais integram a Administração autónoma do Estado, no âmbito da Administração Pública, e, por isso, estão sujeitas ao poder de tutela – conceito que irá ser explorado, de seguida. No entanto, e como irei abordar posteriormente, no caso das Autarquias locais, o governo apenas exerce uma tutela de legalidade e inspetiva.
III. A TUTELA ADMINISTRATIVA
III.I. Noção, natureza e regime jurídico da tutela administrativa
A Tutela administrativa é falada no âmbito das relações intersubjetivas (entre órgãos de pessoas coletivas distintas) e tem por base poderes de fiscalização, autorização e aprovação, ou seja, de controlo. Segundo o artigo 199º/d CRP, o Governo exerce tutela sobre a administração indireta, bem como sobre a administração autónoma.
Assim, a tutela administrativa é definida, nas palavras do Professor Diogo Freitas do Amaral[3], como o “conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação”. Esta figura, pressupõe a existência de duas pessoas coletivas distintas: a pessoa coletiva tutelar e a pessoa coletiva tutelada. Entre estas, uma terá necessariamente de se afigurar como uma pessoa coletiva pública. Os poderes derivados da Tutela, são poderes de intervenção na gestão de uma pessoa coletiva e têm como finalidade assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra a lei e garantir que serão adotadas soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público. - Quanto a este aspeto, o Professor Marcello Caetano considera que o fim da tutela administrativa era[4] “coordenar os interesses próprios da entidade tutelada com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar”.
Relativamente à sua natureza jurídica, e respetiva análise da determinação da sua verdadeira essência, é uma problemática que não tem sido muito debatida entre a Doutrina. No entanto, nas lições do Professor Freitas do Amaral, é possível reconhecer três orientações distintas quanto ao modo de conceber a tutela administrativa: a Tese da analogia com a tutela civil – em que se defendia que a tutela seria uma figura bastante semelhante à tutela civil, que visaria suprir as deficiências orgânicas ou funcionais das entidades tuteladas, assim como a tutela civil; a Tese da hierarquia enfraquecida - defendida pelo professor Marcello Caetano em que a tutela administrativa era vista como uma hierarquia enfraquecida, em que os poderes tutelares seriam, no fundo, poderes hierárquicos enfraquecidos, na medida em que, se exerciam não sobre entidades dependentes, mas sobre entidades autónomas; e a Tese do poder de controlo- É a tese mais acolhida entre a doutrina, E corresponde à ideia de um poder de controlo exercido por um órgão de administração sobre certas pessoas colectivas sujeitas a sua intervenção, para assegurar o respeito de determinados valores considerados essenciais.
A Tutela administrativa está prevista e é regulada nos termos da Lei da Tutela Administrativa, Lei 27/96 de 1 de agosto. Nos termos do art.º 3 da referida lei, a mesma exerce-se através da realização de inspeções, inquéritos e sindicâncias, sendo competência do Governo, assegurada, de forma articulada, pelos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, no âmbito das respetivas competências – art.º 5 da LTA.
No que concerne ao regime jurídico da tutela administrativa, cumpre referir a existência de um princípio basilar, que se traduz no facto de a Tutela administrativa não se presumir, e, consequentemente, estar subjacente uma obrigatoriedade de se encontrar sempre legalmente prevista. Portanto, só existe Tutela quando a lei o ditar, de forma expressa e inequívoca – tendo de ser mencionado qual o tipo de tutela previsto.
É discutido se a autoridade tutelar possui a faculdade (ou não), de dar instruções à entidade tutelada quanto à interpretação das leis e regulamentos em vigor ou quanto ao modo de exercer a competência própria da segunda.
III.II. Distinção entre Tutela e figuras afins: hierarquia, controlo jurisdicional e controlo interno da administração
Considerei importante proceder a uma breve distinção entre o conceito de Tutela já analisado acima, e determinadas figuras, designadamente a Hierarquia, o controlo jurisdicional e o controlo interno da administração. Primeiramente, importa desde logo diferenciar a Tutela do conceito de Hierarquia, na medida em que, a primeira é falada no contexto das relações intersubjetivas (entre órgãos de pessoas coletivas distintas) já a hierarquia assenta num modelo de organização situada no interior de cada pessoa coletiva pública. Deste modo, é um conceito falado no âmbito da administração direta e que tem por base o poder de dar ordens (comando individual e concreto que pretende impor uma conduta especifica) e instruções (comandos generalizados e abstratos para situações futuras) e pode ser definida como o modelo de organização vertical constituído por dois ou mais órgãos com atribuições comuns (uma vez que integram a mesma pessoa coletiva) ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e ao subalterno o dever de obediência.
O principal poder que o superior dispõe é o poder de direção, sem prejuízo de existirem outros (como o poder de supervisão, o poder disciplinar, o poder de inspeção, e ainda o poder de resolução de conflitos de competência). É caracterizado como o poder de emanar comandos vinculativos a todos os órgãos subordinados, comandos esses que podem incidir sobre todas as áreas de competência do subalterno.
Também se mostra essencial distinguir esta figura, dos poderes de controlo jurisdicional da Administração Pública (que é o caso dos Tribunais administrativos e o tribunal de Contas, entre outros), pois a tutela é exercida por órgãos da Administração e não por Tribunais.
Por fim cumpre diferir a Tutela, de certos controlos internos da Administração - dado que, é pressuposto necessário da Tutela a existência de duas pessoas coletivas distintas, ao passo que, por exemplo, no referendo tudo se passa dentro da mesma pessoa coletiva.
III.III. Modalidades de Tutela
As principais espécies de tutela administrativa têm por base uma distinção no que se refere ao seu fim e ao seu conteúdo. Quanto ao seu fim, a tutela administrativa desdobra-se em: tutela de legalidade e tutela de mérito.
A tutela de legalidade visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada, - Se estas são, ou não, conforme à lei; enquanto a tutela de mérito visa controlar o mérito das decisões administrativas da entidade tutelada- ou seja, se a decisão, independentemente de ser ou não legal, é conveniente ou inconveniente, oportuna ou inoportuna, correta ou incorreta, do ponto de vista administrativo, técnico e financeiro.
Já quanto ao seu conteúdo, a maioria da doutrina considera existirem três modalidade de tutela. No entanto, o Professor Freitas do Amaral admite a existência de cinco modalidades de tutela, designadamente, a tutela integrativa (que consiste no poder de aprovar, à posteriori, ou autorizar, à priori, os atos da entidade tutelada); a tutela inspetiva (que se traduz no poder de fiscalizar a organização, o funcionamento dos órgãos ou serviços, os documentos e as contas da entidade tutelada - no caso das autarquias locais, encontra-se no artigo 3º/1 e 6º da LTA); outra modalidade de tutela quanto ao conteúdo, é a designada tutela sancionatória (que tem por base poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detetadas pela entidade tutelada); existe ainda a tutela revogatória , (que, tal como o nome indica, assenta no pode de revogar ou anular os atos administrativos das entidades tuteladas); e ainda a tutela substitutiva (que tem por base o poder de suprir as omissões das entidades tuteladas, praticando em vez delas e por conta delas, os atos que forem legalmente devidos).
IV. O REGIME DA TUTELA ADMINISTRATIVA SOBRE AS AUTARQUIAS LOCAIS
Face ao exposto ao longo do presente trabalho, e após analisar os conceitos de forma autónoma, cumpre agora analisar o regime da Tutela administrativa relativamente às Autarquias locais, em específico.
Como já referido anteriormente, a Tutela tem de estar prevista na lei. No caso das AL, a única modalidade de Tutela legalmente prevista, é a tutela de legalidade e a tutela inspetiva, nos termos do art.º 242/1 CRP e art.º 1 (que dita que a LTA estabelece o regime jurídico da tutela administrativa a que ficam sujeitas as AL) e art.º 3/1 e art.º 6 da LTA, respetivamente. Esta foi uma realidade que passou a existir derivada do Decreto-lei 100/84, de 29 de março, na medida em que, até então, o Governo exercia tutela de legalidade e tutela de mérito sobre as AL. No entanto, tendo por base o referido decreto-lei e após a revisão constitucional de 1982, o governo apenas está “habilitado” a exercer uma tutela de legalidade sobre as AL, art.º 242/1 CRP e inspetiva.
Deste modo, na eventualidade de o Governo dar ordens ou instruções às autarquias locais, essas seriam consideradas inconstitucionais por violação dos artigos 112º/6 e 242º/1 da CRP. A única opção por parte dos órgãos autárquicos é consultar o Governo sobre dúvidas de interpretação de diplomas em vigor, ao que a administração central deve estar preparada para responder, não sendo essas respostas consideradas ordens, mas sim, meros pareceres.
Neste contexto, considerei importante apresentar alguma jurisprudência neste sentido, após ter procedido à sua leitura e análise para a execução do presente trabalho. Entre os demais, refiro o Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo no âmbito do processo n.º 023118, de 17 de abril de 1986 no qual se reafirma e conclui que as autarquias locais, não obstante a autonomia que a Constituição lhes reconhece, estão sujeitas a tutela administrativa exclusivamente nas modalidades tutela inspetiva e tutela de legalidade. O Tribunal sublinhou que tal tutela não pode incidir sobre a boa ou má gestão dos entes autónomos, visto não se tratar de tutela de mérito, e, deste modo, limitando-se a intervenção governamental à verificação do cumprimento da lei.
CONCLUSÃO
Em termos conclusivos, a análise desenvolvida permitiu evidenciar que a tutela administrativa constitui um instrumento essencial no equilíbrio entre a autonomia constitucionalmente reconhecida às autarquias locais e a necessidade de assegurar a legalidade da sua atuação. Através do estudo das modalidades de tutela e do seu enquadramento doutrinário, legal e jurisprudencial, concluiu-se que, no ordenamento jurídico português, o controlo exercido pelo governo sobre as autarquias locais se limita à tutela da legalidade e à tutela inspetiva, excluindo qualquer forma de apreciação de mérito, conforme resulta do art.º 242/1 da Constituição Da República Portuguesa, bem como dos artigos 3/1.º e art.º 6 da LTA.
Considerei deveras interessante aprofundar esta temática, não apenas pela sua relevância, mas também pela possibilidade de compreender de forma mais rigorosa, o regime da tutela administrativa, em especial no que respeita às Autarquias locais.
Em suma, o trabalho realizado contribuiu para uma compreensão mais sólida do enquadramento constitucional e legal da tutela administrativa, permitindo clarificar o seu alcance, limites e a sua função no contexto da Administração Pública descentralizada.
ABERVIATURAS
AL- Autarquias locais
Art.º - Artigo
CRP- Constituição da República Portuguesa
LAL – Lei das Autarquias Locais
LTA – Lei da Tutela administrativa
BIBLIOGRAFIA E WEBGRAFIA
BIBLIOGRAFIA:
1. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, Edições
Almedina, 4.ª edição, julho de 2022
2. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, página 230
3. Constituição da República Portuguesa
WEBGRAFIA:
4. https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/lei/2013-56366098
5. https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/100-1984-661715
6. https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei-organica/1-2001-524039
7. https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/169-1999-569886
[1] FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4.ª ed., Edições Almedina, 2022, p. 360
VITAL MOREIRA, Administração autónoma e associações públicas, Coimbra, 1997, p. 78
[2] FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4.ª ed., Edições Almedina, 2022, p. 408
[3] FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4.ª ed., Edições Almedina, 2022, p. 728
[4] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, página 230
Cátia Santos Milheirão, n.º 68330 TB- Sub 16
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