A Administração das Regiões Autónomas - Gonçalo Santos
A
Administração das Regiões Autónomas
Gonçalo
Pacheco Afonso Casimiro dos Santos
Trabalho
de Direito Administrativo I
Turma B16
Ano
letivo 2025/2026
Professora:
Maria Beatriz Rebelo Garcia
Introdução
A
autonomia político-administrativa dos Açores e da Madeira ocupa um lugar
singular no ordenamento constitucional português, configurando uma forma
qualificada de descentralização territorial dotada de órgãos de governo
próprio, competências legislativas e capacidade administrativa autónoma. A
Constituição da República Portuguesa consagra este modelo nos artigos 6.º e
225.º a 234.º, reconhecendo às regiões uma esfera de atuação normativa e
executiva própria, embora estritamente limitada pelos princípios da unidade do
Estado, da soberania nacional e da supremacia constitucional.
A implementação
da autonomia em 1976 representa a consolidação jurídico-constitucional de um
processo histórico anterior, marcado por reivindicações de autogoverno,
experiências de autonomia administrativa e sucessivas reformas estatutárias. O
Estatuto Político-Administrativo surge, assim, como instrumento de
concretização constitucional, definindo matérias de âmbito regional, a
organização interna dos órgãos regionais e a repartição de competências entre o
Estado e as Regiões Autónomas.
O
presente trabalho examina estes elementos estruturantes, procurando oferecer um
enquadramento sistemático e juridicamente fundamentado da administração
autónoma portuguesa.
1.
A Administração Autónoma
O
direito administrativo distingue, duas modalidades estruturantes da
Administração Pública: a administração estadual que compreende tanto a
administração direta como a indireta e a administração autónoma, entendida esta
como um modelo de administração que se situa numa relação de autonomia
funcional e institucional perante o Estado[1]. Nesta última categoria
inserem-se as Regiões Autónomas (RA) dos Açores e da Madeira, cuja natureza
jurídica é descrita pela doutrina de Diogo Freitas do Amaral e pela leitura
conjugada dos artigos 6.º e 225.º da Constituição da República Portuguesa. À
luz destes preceitos, as RA configuram-se como pessoas coletivas de direito
público, dotadas de população e território próprios, às quais a Constituição
atribui um estatuto político-administrativo singular, bem como órgãos de
governo legitimados democraticamente, investidos de competências legislativas e
administrativas orientadas para a prossecução dos seus fins específicos[2]
A
administração autónoma distingue-se da administração estadual indireta
sobretudo pela titularidade e natureza dos interesses que prossegue. Enquanto
as entidades inseridas na administração indireta do Estado atuam
primordialmente em função de interesses públicos definidos centralmente, as RA dispõem
de margem de autodeterminação para definir e prosseguir interesses próprios,
constitucionalmente reconhecidos. É o que decorre do artigo 225.º, n.º 2 da
CRP, ao afirmar que a autonomia regional assenta na capacidade das regiões para
conduzirem de forma independente a sua atividade administrativa.
A
leitura sistemática do artigo 225.º e das normas constitucionais subsequentes
permite identificar os elementos essenciais da autonomia
político-administrativa dos Açores e da Madeira. Entre os fundamentos da
autonomia salientam-se as particularidades geográficas, económicas, sociais e
culturais de cada arquipélago, bem como as aspirações autonomistas
historicamente consolidadas no seio das respetivas comunidades. No que respeita
aos fins, destacam-se, de um lado, a promoção da participação democrática dos
cidadãos, o desenvolvimento económico e social e a defesa dos interesses
regionais; e, de outro, a afirmação da unidade nacional e o reforço dos laços
de solidariedade entre todos os portugueses. Por sua vez, os limites
constitucionais à autonomia são definidos pela salvaguarda da soberania do
Estado e pela necessária conformidade com a Constituição.
A
Constituição consagra ainda o princípio da descentralização administrativa,
expresso no artigo 267.º, n.º 2, princípio esse que estrutura a organização
territorial do Estado e valida juridicamente o modelo autonómico. Em
consequência, e como determina o artigo 229.º, n.º 4 da CRP, as RA não se
encontram sujeitas ao poder de tutela administrativa do Estado, exercendo a sua
atividade dentro dos limites constitucionais, mas sem subordinação hierárquica
à administração central.
1.1.A
Comparação entre as Regiões Autónomas
e as Autarquias Locais,
Segundo
Freitas do Amaral, Regiões Autónomas (RA) e autarquias locais partilham
características estruturais: ambas são pessoas coletivas de direito público,
com personalidade jurídica, património próprio e base territorial definida,
funcionando como instrumentos de descentralização dotados de competências
administrativas, financeiras e regulamentares.
As
diferenças, porém, são substanciais. As autarquias continentais são entidades
administrativas territoriais, enquanto as RA constituem verdadeiras regiões
político-administrativas, com um grau de autonomia significativamente superior.
As RA regem-se por estatutos político-administrativos próprios, elaborados
pelas respetivas assembleias legislativas e aprovados pela Assembleia da
República, algo inexistente nas autarquias continentais.
Além
disso, as RA dispõem de competências legislativas e elaboram o seu plano
económico regional; as autarquias limitam-se ao exercício de poderes
administrativos, tendo como órgão executivo uma junta regional (art. 261. CRP),
ao passo que, nas RA, o executivo é o Governo Regional. Também diverge o regime
de dissolução: no continente compete ao Governo da República, enquanto nas RA
essa competência é do Presidente da República, precedida de audição parlamentar
e do Conselho de Estado.
Por
fim, as regiões administrativas continentais exercem mera autoadministração, ao
passo que as RA detêm poderes de autogoverno, refletindo um nível acrescido de
autonomia política e institucional[3].
2.Contexto político-constitucional
da criação das Regiões Autónomas (com foco nos Açores)
Apesar
de só ter adquirido forma constitucional plena com a Constituição de 1976, a
reivindicação autonómica das ilhas tem raízes anteriores. Já em 1891 se
manifestava, entre setores significativos da sociedade açoriana, um sentimento
de abandono por parte do Governo Central, expressão disso sendo a célebre
proclamação de Montalverne de Sequeira: “...ou seremos portugueses a valer para
todos os efeitos, ou havemos de procurar quem nos abrigue, quem nos perfilhe,
quem nos faça prosperar[4].” Daí emergiu a difusão do princípio da “livre
administração dos Açores pelos açorianos[5]”, que serviu de matriz
ideológica para as primeiras formulações autonomistas.
Esses
movimentos ganham corpo em 1895, com o decreto ditatorial de 2 de março frequentemente
associado à figura de Ernesto Rodolfo Hintze Ribeiro que propunha um regime de
autonomia para os distritos de São Miguel, Terceira e Faial. Contudo, este
regime foi aplicado apenas aos distritos de São Miguel e Terceira.
Durante a Primeira
República e ao longo do regime instaurado em 1926, foram aprovadas diversas
leis destinadas a reforçar a autonomia açoriana; contudo, na prática,
mantiveram-se estruturas fortemente centralizadas, semelhantes às existentes no
continente. Com a entrada de Salazar no Governo e a implementação da sua
política orçamental e financeira, acentuou-se o descontentamento no seio da
sociedade açoriana, particularmente entre os círculos regionalistas. O
agravamento da situação económico-social das ilhas levou mesmo alguns
governadores civis a desaconselhar deslocações internas em busca de trabalho,
dada a crise generalizada que atingia todos os distritos insulares[6].
O
atual Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores herdou
diversas soluções do Estatuto dos Distritos Autónomos das Ilhas Adjacentes,
elaborado por Marcello Caetano em 1947. Os distritos insulares eram
considerados como pessoas coletivas de direito público com autonomia
administrativa e financeira, conferindo à Junta Geral funções próprias de
administração autónoma, exercidas diretamente ou através de uma Comissão
Executiva.
Com
a morte de Salazar e a ascensão de Marcello Caetano, consolidou-se a perceção
de que o regime estava em crise e de que era necessária uma renovação profunda,
criando condições políticas e sociais que iriam desembocar no processo
autonómico consagrado após 1976.
Com
o termo do Estado Novo abriu-se uma nova etapa no desenvolvimento da autonomia
democrática, materializada com a aprovação do Estatuto Provisório da Região
Autónoma dos Açores¹⁰. Este diploma, marcou a passagem de um modelo de
autonomia meramente administrativa e limitada para uma verdadeira autonomia
política.
Apesar
disso, subsistiam correntes que defendiam a independência política dos Açores (Frente
de Libertação dos Açores) como solução para o desenvolvimento regional. Tais
posições, embora com impacto episódico na política regional e nacional, nunca
alcançaram a adesão ou consistência necessárias para se afirmarem como
alternativa viável[7].
Paralelamente, as relações políticas e administrativas entre o poder regional e
o poder central revelavam-se tensas e frágeis, com necessidade de constante
negociação, especialmente em matérias como a cobertura de défices e a gestão
orçamental, frequentemente dificultadas pela divergência de prioridades entre
governos.
Ainda
assim, o novo modelo autonómico representou um progresso inequívoco face a
todas as experiências administrativas precedentes.
A
Constituição de 1976 foi o primeiro texto constitucional a regular de forma
sistemática e aprofundada a autonomia dos arquipélagos dos Açores e da Madeira,
estabelecendo normas fundamentais relativas à respetiva organização e
funcionamento. Como sublinha M. Salema, “a instituição das RA é justamente
considerada como uma das mais profundas inovações no ordenamento
jurídico-constitucional português[8]”. A consolidação prática
desta autonomia deu-se com a realização das primeiras eleições para a
Assembleia Regional dos Açores, em 27 de junho de 1976.
3.Competências das Regiões Autónomas
As
competências das RA resultam diretamente da Constituição e dos respetivos
Estatutos, sendo o artigo 227.º da CRP o preceito que elenca, de forma
sistematizada, os poderes atribuídos a estas entidades. Nos termos
constitucionais, cabe às RA legislar através de decretos legislativos regionais
sempre que a matéria não esteja reservada aos órgãos de soberania e se encontre
definida no Estatuto Político-Administrativo, em conformidade com o artigo
112.º, n.º 4. Compete-lhes ainda aprovar regulamentos relativos tanto à
legislação nacional como à legislação regional, bem como exercer um poder
executivo próprio através dos seus órgãos de governo. A autonomia abrange
igualmente a faculdade de exercer poder tributário próprio, nos limites
constitucionais e estatutários, assim como a possibilidade de criar e extinguir
autarquias locais e de exercer tutela administrativa sobre estas. Acresce, por
fim, a competência para definir ilícitos de mera ordenação social e estabelecer
as respetivas sanções, reforçando a capacidade normativa das regiões no domínio
sancionatório[9].
4
Órgãos de Governo
Próprio das Regiões Autónomas
Cada
Região Autónoma dispõe de órgãos representativos de governo próprio,
nomeadamente a Assembleia Legislativa e o GR, cuja existência resulta
diretamente do artigo 231.º, n.º 1 da CRP. O artigo 230.º da CRP prevê ainda a
figura do Representante da República, que, embora não constitua órgão de GR,
participa no funcionamento do sistema regional, desempenhando funções
essenciais no âmbito das relações institucionais. O artigo 231.º, n.º 2
consagra o princípio da representação proporcional, aplicável à composição da
Assembleia Legislativa.
O GR
responde politicamente perante a respetiva Assembleia Legislativa e o seu
Presidente é nomeado pelo Representante da República, atendendo aos resultados
das eleições regionais, conforme estabelece o artigo 231.º, n.º 3. Já o artigo
230.º, n.º 1 determina que o Representante da República é nomeado pelo
Presidente da República para cada região autónoma, sendo igualmente por este
exonerado, após audição do Governo. O exercício da autonomia regional decorre
sempre em conformidade com a Constituição e com os Estatutos
Político-Administrativos das Regiões Autónomas, como resulta do disposto no
artigo 228.º, n.º 1. Estes Estatutos são aprovados por lei da Assembleia da
República, na sequência de iniciativa legislativa das Assembleias Legislativas
regionais, nos termos do artigo 226.º, n.º 1 da CRP[10].
5.Competências Legislativas
Nas RA,
a função legislativa cabe exclusivamente às Assembleias Legislativas Regionais,
tal como previsto na Constituição. Esta exclusividade assenta numa reserva de
competência legislativa que traduz as particularidades de cada realidade
insular e dá conteúdo efetivo à autonomia regional consagrada no Estatuto
Político-Administrativo Art.225º nº3, primeira parte.
O
princípio autonómico é reafirmado no artigo 6.º, n.º 1 da CRP, quando se
estabelece que o Estado é unitário, respeitando, porém, na sua organização e
funcionamento, o regime autonómico insular e os princípios que o estruturam.
Esta disposição constitucional determina, de forma simultânea, os objetivos e
os limites da autonomia regional. Assim, a Constituição qualifica os
arquipélagos dos Açores e da Madeira como RA dotadas de estatutos
político-administrativos e de órgãos de governo próprio.
Como
decorre do 226 CRP, compete à Assembleia da República aprovar os estatutos e as
leis relativas à eleição dos deputados às Assembleias Legislativas regionais,
bem como as respetivas alterações, sem prejuízo de a iniciativa pertencer às RA.
6.
Matéria Estatutária
A
matéria estatutária corresponde ao conjunto de normas que estruturam os poderes
próprios das RA. Paulo Gouveia descreve-a como o domínio que visa explicitar o
sistema de órgãos de governo próprio, o estatuto dos respetivos titulares, a
organização fundamental das regiões e a delimitação destas face a outras
pessoas coletivas da mesma natureza. Assim, compete aos Estatutos
Político-Administrativos definir as matérias de âmbito regional, sempre em
conformidade com os limites estabelecidos pela Constituição. De acordo com o
mesmo autor, os Estatutos das RA qualificam-se como leis ordinárias de valor
reforçado conforme os artigos 112.º, n.º 3, 166.º, n.º 2, 168.º, n.º 6, e
280.º, n.º 2, alíneas b) a d) e g) CRP caracterizando-se por uma vinculação
subjetiva plural e por uma vinculação legislativa genérica, apesar de possuírem
uma liberdade de densificação limitada pela especificidade do seu objeto próprio[11].
7.
Limites
de Intervenção da Assembleia da República na Revisão dos Estatutos
Importa
analisar os limites dentro dos quais a Assembleia da República pode intervir
quando aprecia propostas de revisão dos Estatutos Político-Administrativos
apresentadas pelas Assembleias Legislativas Regionais. A questão é
particularmente relevante, uma vez que a Constituição reconhece às regiões a
iniciativa exclusiva neste domínio, o que levanta dúvidas quanto à amplitude da
liberdade de modificação por parte do legislador nacional. Esta matéria tem
suscitado divergências doutrinais significativas.
Gomes
Canotilho e Vital Moreira defendem que a Assembleia da República não deve
introduzir alterações em aspetos que não tenham sido abrangidos pela proposta
regional. Segundo estes autores, permitir que o Parlamento nacional altere
matérias totalmente estranhas ao projeto apresentado equivaleria a limitar de
forma excessiva a autonomia legislativa das regiões e a cristalizar
inadequadamente o conteúdo do estatuto. Acrescentam que, sendo a iniciativa
regional condição indispensável para qualquer revisão, não faria sentido que
uma proposta limitada a um ponto específico pudesse servir de base para uma
revisão profunda e abrangente, contrária à vontade da própria região. Sublinham
ainda que a Assembleia da República conserva sempre a possibilidade de condicionar
a aprovação de determinadas alterações à apresentação, pela região, de
propostas de revisão complementares; e notam, por fim, que o estatuto pode
sempre ser superado através de uma revisão constitucional[12].
Do
outro lado, Jorge Miranda e Rui Medeiros sustentam que não se pode esquecer a
regra geral do sistema constitucional português: quando a iniciativa é
reservada a um determinado órgão, essa reserva refere-se apenas à iniciativa
originária. A partir do momento em que o processo legislativo se inicia, a
intervenção de outros órgãos ou sujeitos parlamentares é legítima e pode mesmo
revelar-se essencial para o aperfeiçoamento do texto, contribuindo para uma
solução mais racional e coerente. Recordam, a este propósito, o próprio
Regimento da Assembleia da República, que consagra diversas modalidades de
propostas de alteração. Entre elas incluem-se: propostas de emenda, que
modificam, ampliam ou restringem o sentido do texto apresentado; propostas de
eliminação, que visam suprimir determinado preceito; propostas de substituição,
que introduzem uma disposição diferente da proposta inicial; e, finalmente,
propostas de aditamento, pelas quais se acrescenta matéria nova ao texto sem
alterar o respetivo sentido essencial[13]
8.
Limites
Constitucionais da Autonomia Regional
A autonomia das Regiões
Autónomas encontra três limites constitucionais essenciais, tal como
sistematizado por Ana Guerra Martins. Em primeiro lugar, o artigo 227. 1 da CRP
qualifica as regiões como pessoas coletivas territoriais, o que impede a
interferência em matérias reservadas ao Estado e confina os seus poderes ao
respetivo território, nos termos definidos pela Constituição e pelos Estatutos
Político-Administrativos. A aprovação e revisão desses Estatutos, bem como das
leis eleitorais regionais, compete exclusivamente à Assembleia da República, de
acordo com o art. 161.b, reafirmando o caráter unitário do Estado e excluindo
qualquer capacidade das regiões para aprovarem autonomamente o seu próprio
estatuto. O segundo limite decorre da salvaguarda da integridade e soberania do
Estado, prevista no artigo 6.º da CRP, que consagra Portugal como Estado
unitário e indivisível[14]. A autonomia não pode,
portanto, ser exercida de modo a comprometer a unidade política e jurídica da República.
O terceiro limite resulta da necessária conformidade da autonomia com a
Constituição e os seus princípios. As Assembleias Legislativas regionais só
podem apresentar iniciativas legislativas referentes a matérias de interesse
regional (artigo 167.º, n.º 1 CRP), correspondendo a uma reserva de competência
restrita a temas essencialmente regionais, como sublinha Jorge Miranda[15].
Conclusão
Em jeito de conclusão,
podemos reforçar que a autonomia político-administrativa dos Açores e da
Madeira constitui uma das mais relevantes inovações do constitucionalismo
português, traduzindo um modelo qualificado de descentralização que combina
autogoverno regional com a preservação da unidade do Estado. Assim, o quadro
constitucional, consagrado pelos Estatutos Político-Administrativos, define com
precisão as competências das Regiões Autónomas, os seus limites materiais e a
articulação com os órgãos de soberania, garantindo simultaneamente eficácia
autonómica e coerência constitucional. O regime autonómico português revela-se,
assim, um sistema equilibrado, capaz de acomodar a diversidade regional sem
comprometer a integridade estatal, assegurando a prossecução dos interesses
próprios das regiões no respeito pelo princípio da soberania nacional.
Abreviaturas:
Governo
regional = GR
Regiões
autónomas=RA
Referências Bibliográficas:
1.
Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral
do Direito Administrativo, Coimbra, Almedina, 2025.
2. AMARAL,
Diogo Freitas do – Curso de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra Almedina,
2015
3. Jorge
Bacelar Gouveia, “A Autonomia Legislativa das Regiões Autónomas Portuguesas”,
EDIUAL, Lisboa, 2012
4. https://www.alra.pt/index.php/autonomia/autonomia2/215-2-de-marco-de-1895
5. GOUVEIA, Jorge Bacelar - A Autonomia
Legislativa das Regiões Autónomas.
6. Disponível
em https://diariodarepublica.pt/dr/analise-juridica/decreto/15805-588196.
7. Disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/regioes-autonomas
8. MAURÍCIO,
Artur - A garantia constitucional da autonomia local à luz da jurisprudência do
Tribunal Constitucional In: Estudos em homenagem ao Conselheiro José Manuel
Cardoso da Costa, Coimbra Editora, 2003,
9. GOUVEIA,
Paulo - Estudo sobre o Poder Legislativo das Regiões Autónomas, Coimbra,
Almedina, 2003.
10. CANOTILHO,
J.J GOMES; MOREIRA, Vital - Constituição da República Portuguesa.
11. MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui - Constituição
Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, 2006.
12. MIRANDA,
Jorge – Manual de Direito Constitucional, Tomo III
[1]
Mário Aroso de Almeida, teoria geral do direito administrativo- As
Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira
p 85
[2] Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo,Coimbra,
Almedina 2025p 225
[3]
AMARAL, Diogo Freitas do –
Curso de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra Almedina, 2015.p533 e ss
[4]Jorge
Bacelar Gouveia, “A Autonomia Legislativa das Regiões Autónomas Portuguesas”,
EDIUAL, Lisboa, 2012 p 28
[6]
GOUVEIA, Jorge Bacelar - A Autonomia Legislativa das Regiões Autónomas p.29. 10
V.g., artigo 1.º, § 2 disponível in (https://purl.sgmf.gov.pt/OE-1901/1/OE-1901_item1/index.html).
[7]
GOUVEIA, Jorge Bacelar - A Autonomia Legislativa das Regiões Autónomas. p.29.
[9]
https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/regioes-autonomas
[10]
MAURÍCIO, Artur - A garantia constitucional da autonomia local à luz da
jurisprudência do Tribunal Constitucional In: Estudos em homenagem ao
Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra Editora, 2003, pp.625-657.
[11]
GOUVEIA, Paulo -
Estudo sobre o Poder Legislativo das Regiões Autónomas, Coimbra, Almedina,
2003, pp.14 ss.
[12]
CANOTILHO, J.J GOMES; MOREIRA, Vital - Constituição da República
Portuguesa...Op. Cit, p. 847.
[13]
MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui - Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III,
Coimbra Editora, 2006, p.289.
[14]
MARTINS, Ana Maria Guerra, Op. cit. p.28.
[15]
MIRANDA, Jorge – Manual de Direito Constitucional, Tomo III, Op. Cit. p.318.
Comentários
Enviar um comentário