Tutela Administrativa: Definição, Espécies e Natureza Jurídica

 

Tutela Administrativa: Definição, Espécies e Natureza Jurídica

            Para entender no que se desdobra a tutela administrativa, à qual, por exemplo, estão sujeitas a Administração Autónoma, Estadual Indireta (para além da sua sujeição à superintendência) e Estadual Direta (a qual também se sujeita à superintendência e direção) na sua relação com o órgão superior da Administração Pública (o Governo, nos termos do art.182º da CRP), cumpre explanar as espécies de tutela administrativa e, em seguida, a sua natureza jurídica, depois de definida.

            Antes de expostas as espécies em que se materializa a tutela, cumpre, como referido, defini-la. Na ótica do prof. FREITAS DO AMARAL, a tutela é o “conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito da sua atuação”.

            A tutela segue espécies diferentes, mediante o fim ou o conteúdo.

            Quanto ao fim, a tutela poderá ser de legalidade ou mérito. A tutela de legalidade aprecia a legalidade das decisões da entidade tutelada, enquanto que a de mérito se debruça sobre - como o próprio indica – sobre o mérito (isto é, sobre a conveniência, correção ou oportunidade sob um ponto de vista técnico, administrativo ou financeiro, por exemplo, mas não legal) das decisões administrativas de tal entidade. Quanto a certas entidades integrantes da Administração Autónoma, o Governo só pode exercer tutela de legalidade, nunca de mérito; a título de exemplo, de acordo com a CRP (art.242º/1), tal é o que sucede quanto às autarquias locais.

            Quanto ao conteúdo, o prof. FREITAS DO AMARAL destaca cinco diferentes espécies. Em primeiro lugar, a tutela poderá ser integrativa e consiste na possibilidade de autorizar ou aprovar atos da entidade tutelada. Em segundo lugar, a tutela poderá ser inspetiva: ocorrerá quando se verificar o poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada, isto é, o de fiscalizar a organização e funcionamento da mesma. Em terceiro lugar, diz-se que há tutela sancionatória quando se verifica o poder de aplicar sanções por irregularidades que hajam sido detetadas na entidade sujeita a tutela. Em penúltimo lugar, a tutela revogatória exerce-se por meio da revogação dos atos administrativos praticados pela entidade tutelada. Por fim, a tutela é substitutiva quando a mesma permite à entidade tutelar suprir as omissões da entidade tutelada, praticando-se, em vez dela e por conta dela, os atos que forem legalmente devidos, dado o caráter juridicamente obrigatório da sua prática.

            Na ótica do prof. FREITAS DO AMARAL, a tutela de legalidade a que se encontram sujeitas as autarquias locais permite a tutela inspetiva; no entanto, o professor julga inevitável considerar não serem as tutelas sancionatória, revogatória e substitutiva compagináveis com o preceito constitucional anteriormente aludido.

            A natureza jurídica da tutela administrativa divide a doutrina. Nos primórdios do Direito Administrativo, uma forte orientação optava por estabelecer uma analogia com a tutela perfilhada no seio do Direito Civil: a tutela visaria suprir as deficiências orgânicas ou funcionais das entidades a ela sujeitas, porquanto se pode revelar necessário criar um mecanismo apto a prevenir ou remediar as frequentes deficiências que comummente têm lugar na atuação das entidades públicas menores ou subordinadas. O prof. MARCELLO CAETANO propôs a sua classificação de hierarquia enfraquecida (aliás, sendo, assim, a superintendência já por si uma hierarquia enfraquecida, mais enfraquecida seria a tutela), já que não se exerceria sobre as entidades dependentes, mas sobre as autónomas (isto é, a superintendência seria a mais “forte” forma de hierarquia exercida sobre as entidades da Administração indireta, enquanto que a tutela a mais “forte” exercida sobre as entidades autónomas). Por fim, a tese perfilhada pelo prof. FRETAS DO AMARAL é a que vê na tutela um poder de controlo, uma figura sui generis, não passível de equipara a outra constante do ordenamento.

            Não se justifica a analogia com o Direito Civil: com efeito, a tutela civil é um meio de supressão da falta de capacidade de exercício, enquanto que, no Direito Administrativo, as entidades tuteladas não padecem de tais incapacidades. Tampouco se pode qualificar a tutela como hierarquia enfraquecida: ao contrário do que sucede com a hierarquia, a tutela existe segundo necessidade de texto expresso, só existe quando a lei a estabeleça. Assim exposto, opta-se pela adoção da última tese.

            Em suma, como observado, a tutela goza de múltiplas espécies ou modalidades, sendo a sua natureza jurídica objeto de disputa doutrinária.

 

Bibliografia Consultada

DIOGO FREIRAS DO AMARAL (2016). Curso de Direito Administrativo – Volume I. (p.729-740 e 747 a 750). Almedina, 2016 (disponível na Biblioteca da FDUL, C02-793)