O Princípio da Boa Administração na Perspetiva do Direito Administrativo Europeu

No âmbito da minha participação no Curso Intensivo “European Administrative Law and Administrative Procedure”, que decorreu entre 3 e 7 de novembro, elaborei o seguinte texto.

Entendi ser pertinente desenvolver esta reflexão porque os temas trabalhados no curso, em especial a dimensão europeia do princípio da boa administração relacionam-se diretamente com os conteúdos que temos vindo a abordar nas nossas aulas de Direito Administrativo. Esta articulação entre o quadro europeu e o regime nacional permite aprofundar a compreensão do princípio e a sua relevância prática no funcionamento das administrações públicas.

Com os melhores cumprimentos,

Daniela Damião Soares,nºaluno:71554

O Princípio da Boa Administração na Perspetiva do Direito Administrativo Europeu

O artigo 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia consagra, pela primeira vez de forma codificada, um direito subjetivo à boa administração, assegurando que qualquer pessoa tem direito a que “os seus assuntos sejam tratados de forma imparcial, equitativa e dentro de um prazo razoável”. Trata-se de um direito de configuração complexa, que se projeta simultaneamente como direito fundamental, princípio geral do direito da União e parâmetro objetivo de organização administrativa. Como observa Diana-Urania Galetta , a União evoluiu para uma verdadeira “comunidade de direito administrativo” , o que exige que as garantias administrativas adquiram densidade constitucional própria e eficácia horizontal no espaço administrativo europeu.

A génese do art. 41.º não se encontra na Carta, mas sim na jurisprudência fundadora do Tribunal de Justiça, que desde os acórdãos Algera e Meroni construiu princípios estruturantes do exercício da função administrativa .

Esses princípios: audição, imparcialidade, fundamentação, segurança jurídica, proporcionalidade — foram afirmados enquanto princípios gerais do direito da União, aplicáveis às instituições e, progressivamente, aos Estados-Membros quando executam direito da União. Assim, a positivação no art. 41.º cristaliza um corpo pré-existente de jurisprudência constitucional do direito administrativo europeu.

A concretização do direito à boa administração no sistema da União é inseparável da estrutura multinível da função administrativa, hoje caracterizada pela coexistência de administração direta, administração indireta e administração composta. Como detalha Diana-Urania Galetta a administração da União opera frequentemente através de “procedimentos compostos”, definidos pelo Código ReNEUAL como procedimentos em que autoridades nacionais e europeias exercem “funções distintas e interdependentes” .

Esta característica sistémica coloca desafios substanciais à efetividade do art. 41.º: se o procedimento é composto, as garantias procedimentais devem ser asseguradas em todas as fases, independentemente de a competência ser exercida pela Comissão, por uma agência europeia ou por autoridades administrativas nacionais.

 É nesta dimensão que o direito à boa administração assume uma função estruturante, permitindo ao Tribunal de Justiça resolver tensões entre autonomia procedimental nacional e princípio da efetividade. 

Mesmo nas matérias em que o direito processual é da competência exclusiva dos Estados-Membros, o direito da União não pode ser privado de efeito útil por insuficiência de garantias procedimentais nacionais. O art. 41.º opera, assim, como um limite imanente à autonomia procedimental dos Estados, exigindo que estes assegurem direitos equivalentes aos previstos para as instituições europeias: direito de audiência, acesso ao processo, imparcialidade, fundamentação e tutela jurisdicional efetiva.

Neste quadro, o acórdão Oleificio Borelli de Dezembro de 1992 representa um ponto de inflexão estrutural para o direito à boa administração. O Tribunal afirmou que, quando um ato nacional integra um procedimento administrativo composto e condiciona a decisão final europeia, os tribunais nacionais devem assegurar a sua plena sindicabilidade, “mesmo que as normas procedimentais nacionais não o prevejam”.

 Esta decisão articula, de forma inédita, o direito à boa administração com o princípio do efetivo acesso à justiça (art. 47.º da Carta), reforçando a responsabilidade das ordens jurídicas nacionais na concretização das garantias procedimentais europeias.

Assim, o art. 41.º constitui hoje um instrumento de constitucionalização administrativa no espaço europeu: vincula diretamente as instituições da União; projeta-se verticalmente sobre os Estados que executam direito da União; e funciona como critério hermenêutico para a interpretação das normas procedimentais nacionais à luz do primado e da integração jurídica ( princípio da conferral) 

 O direito à boa administração não é, portanto, apenas um direito dos particulares, mas um elemento matricial da construção de um ius commune administrativo europeu, que progressivamente aproxima os sistemas nacionais e garante a uniformidade mínima das garantias procedimentais no espaço da União.