O conceito de superintendência

O Conceito de Superintendência

O conceito de que se ocupa este texto é um dos mais relevantes para o Direito Administrativo: o de superintendência. A superintendência é um conceito apresentado pela CRP no seu art.199º d), ao estabelecer que, no contexto da competência administrativa do Governo, a este compete “superintender na administração indirecta”. A superintendência é “uma modalidade de relação jurídico-administrativa, através da qual [...] uma pessoa coletiva pública tem o poder conferido pela lei de definir os objetivos e orientar a atuação de outras pessoas coletivas públicas colocadas por lei na sua dependência”. 

A entidade subordinante associada à superintendência goza do poder de emissão de orientações e diretivas, as quais, uma vez emitidas, influenciam a atuação da entidade subordinada no contexto das suas atribuições. 

É neste sentido que o prof. FREITAS DO AMARAL define superintendência como “o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocados por lei na sua dependência”. 

Superintendência, hierarquia e tutela

Neste sentido, revela-se-nos proveitoso explanar, desde logo, o que separa a superintendência da hierarquia e da tutela, bem como as diferenças entre diretivas, instruções, ordens e meras recomendações. 

No caso da hierarquia, dispõe o superior hierárquico da faculdade de dar ordens ou instruções. Os poderes do órgão superior sobre o órgão subalterno compreendem, assim, a) o poder de direção, enquanto poder de dar ordens e instruções concretas, sendo o seu traço característico; b) poderes típicos, como o de anulação de actos do subalterno, oficiosamente ou em decisão de recurso, e, em geral, o poder de supervisão, incluindo o poder de suspensão, modificação e revogação de actos, poderes que podem variar em função dos termos da repartição legal de competências (cf. artigos 142.º, n.º 1, 166.º e 174.º, n.º 1, do CPA); c) poderes instrumentais comuns, como os poderes de inspecção e disciplinar (que também existem na hierarquia dos serviços). As ordens são “comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adotar imediata e completamente uma conduta”. A instrução consiste na diretriz de ação futura para casos que se possam produzir, sendo uma circular se for escrita, criando efeitos somente internos. A hierarquia existe, desde logo, na relação entre o Governo e a Administração direta do Estado. 

A superintendência traduz-se apenas na faculdade de emitir diretivas ou recomendações. A superintendência pode englobar outros poderes, mas só nas matérias e na medida em que sejam expressamente previstos na lei (cf. artigo 177.º, n.ºs 1 e 2, do CPA). “As diretivas são”, de acordo com o prof. FREITAS DO AMARAL, “orientações genéricas, que definem imperativamente objetivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adotar para atingir esses objetivos”; “as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese de não cumprimento”. O Governo goza do poder de superintendência sobre a Administração Estadual indireta. 

Por fim, a tutela, na ótica do prof. VIEIRA DE ANDRADE, é concebida ambiguamente. Enquanto que existe no contexto da desconcentração, nas relações com as administrações indiretas, como acrescento à superintendência (199º d) CRP), enquadra-se, também, no contexto da descentralização em sentido estrito, nas relações entre o Governo e os órgãos das administrações autónomas. O seu poder característico é o de fiscalização da legalidade, que não necessita de consagração legal expressa. Por outro lado, “os outros poderes sobre o órgão tutelado – tutela normativa (poder regulamentar), integrativa (poderes de aprovação ou autorização), corretiva (poderes de revogação ou anulação), sancionatória (poder de aplicação de sanções), substitutiva (poder de substituição, em caso de omissão) ou impugnatória (poder de impugnação judicial) – só existem quando e na medida em que sejam expressamente (especial ou excepcionalmente) previstos na lei (cf. artigos 142.º, n.º 3, e 177.º, n.ºs 1 e 2, do CPA), sendo mais comuns nas relações com as administrações indiretas, que podem incluir mesmo uma tutela de mérito (admitindo-se então o controlo da oportunidade e conveniência das actuações dos órgãos tutelados)”. Nas palavras do prof. FREITAS DO AMARAL, o Governo desempenha quanto à administração autónoma a função de tutela, segundo especialmente poderes de controlo. 

Natureza jurídica

A natureza jurídica da superintendência não é um tema que goze de unanimidade. Como refere o prof. FREITAS DO AMARAL, entre os juristas a tese que atrai mais partidários é a de que esta é uma tutela reforçada. Para esta orientação, a superintendência é a modalidade mais forte de tutela, os poderes do Estado sobre a Administração indireta do Estado seriam poderes de tutela, com uma faculdade adicional: o poder de orientação. A conceção que mais influencia a prática da nossa Administração é, porém, outra: a de que se trata de uma hierarquia enfraquecida. De acordo com esta orientação, a faculdade de emanar diretivas e recomendações é um “enfraquecimento” do poder de direção, da faculdade de dar ordens e instruções. 

No entanto - e no mesmo sentido do que temos sustentado - o prof. FREITAS DO AMARAL crê dever ser considerada a superintendência como poder de orientação, autónoma face à tutela e à hierarquia. Por um lado, sendo a tutela um conjunto de poderes de controlo, afigura-se difícil enquadrar neste conceito a noção de orientação. Por outro lado, apelidar a superintendência de hierarquia enfraquecida implicaria i) deixar de considerar os institutos públicos como centros autónomos face ao Estado, com personalidade própria, e passar a ver neles meros órgãos do Estado; ii) os poderes exercidos a título de superintendência não careceriam de consagração legal expressa, um por um; iii) recusar a patente distinção do legislador constituinte entre direção e superintendência (199º d)). 

Deste modo, definiu-se sucintamente o conceito de superintendência, contrapondo-o à tutela e à hierarquia, com exposição final da querela em torno da sua natureza jurídica. 


Bibliografia

DUARTE SILVA, Pedro. Superintendência. In: GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana F.; SERRÃO, Tiago (coords.). Dicionário da Organização Administrativa. Coimbra: Almedina, 2025. p. 1097 e ss.

AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo – Vol. I. 4. ed.. Coimbra: Almedina, 2018. p.744-747

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos. Lições de Direito Administrativo. 5. ed. 2017.  Coimbra: Imprensa da Universidade de Coimbra. p.97-99


Tiago Silva, aluno nº 71231, PB16





Comentários

Enviar um comentário

Mensagens populares deste blogue

O que é o Direito Administrativo?

  O direito administrativo é um ramo do direito público que visa garantir a segurança, a justiça e o bem-estar social, e fá-lo através da organização dos seus órgãos que, através das funções que desempenham, visam a persecução do interesse público. Para compreender isto é importante mencionar que houve uma mudança paradigmática onde a administração pública passou a ter uma maior preocupação com os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. O Estado de direito democrático veio a contribuir para a legitimidade das decisões políticas e administrativas, uma vez que os cidadãos passaram a poder ter uma participação ativa e transparente, além de que a própria administração pública passou a ter um dever de prestação de contas. Tendo isto em consideração, podemos concluir que o Direito Administrativo é constituído por normas e princípios que regulam a organização e o funcionamento da administração pública, assim como limitam o exercício da atividade desempenhada pelas entidades pública...
Ler mais

O que é o Direito Administrativo?

  O Direito Administrativo pode ser entendido como o ramo do Direito que concretiza, no plano infraconstitucional, o direito constitucional, disciplinando a atuação da Administração Pública enquanto função essencial do Estado. A sua razão de ser, encontra-se nos princípios legitimadores que estruturam o Estado de Direito, destacando-se a publicidade, a igualdade, a juridicidade e interesses legalmente protegidos dos particulares. Neste quadro, a atividade administrativa deve desenvolver-se segundo padrões de racionalidade e transparência, através de um procedimento administrativo que assegure a participação dos cidadãos, imponha deveres de boa-fé recíprocos e materialize a ideia de imparcialidade e justiça procedimental. O Direito Administrativo apresenta-se, assim, como o instrumento jurídico que garante a compatibilização entre a prossecução eficaz do interesse público e a tutela dos direitos fundamentais, operando como concretização quotidiana dos valores constitucionais. Diana ...
Ler mais

Como se define o Direito Administrativo?

Introdução: Numa primeira abordagem, considero pertinente definir o Direito Administrativo. Sabemos que o Direito Administrativo é a consequência da subordinação da Administração ao Direito. Mas como é que se pode definir o Direito Administrativo?  Desenvolvimento: Para termos uma boa definição do Direito Administrativo é importante recorrermos à doutrina. Para o professor Sérvulo Correia , o Direito Administrativo é o “ramo do Direito através do qual se visa a consecução da compatibilidade entre, por um lado, a efetivação do interesse público por órgãos legitimados e habilitados por lei e, pelo outro, o respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos afetados individual e concretamente por atos de poder” (página 882). Por outro lado, o professor Diogo Freitas do Amaral considera que o Direito Administrativo deve ser definido como “o ramo do direito público cujas normas e princípios regulam a organização e funcionamento da Administração Pública em sentido amplo, ...
Ler mais