Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29 de fevereiro de 2024 - Ricardo Martim L. R. A. Balola

 

COMENTÁRIO AO ACORDÃO DE 29 DE FEVEREIRO DE 2024

O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29 de fevereiro de 2024 (proc. n.º 0405/21.3BESNT) constitui uma decisão relevante no domínio do Direito Administrativo, ao clarificar os critérios de qualificação e o regime aplicável às empresas públicas e às entidades com participação do Estado. A questão central prende-se com a distinção entre uma verdadeira empresa pública, sujeita a regras de direito público, e uma mera sociedade de capitais públicos, regida predominantemente pelo direito privado. O Tribunal reafirma que a qualificação jurídica de uma entidade não depende apenas da titularidade do capital, mas da verificação de uma efetiva relação de dependência e tutela pública.

Segundo o acórdão, apenas quando o Estado ou outra entidade pública exerce poder de direção, supervisão ou superintendência sobre a empresa – manifestado, por exemplo, na definição de objetivos, aprovação de planos de atividade ou nomeação dos órgãos de gestão – se pode falar em empresa pública em sentido jurídico-administrativo. A simples participação pública no capital, ainda que maioritária, não basta para aplicar o regime de direito público. No caso concreto, o Tribunal concluiu que a entidade em causa, apesar de parcialmente detida por capitais públicos, atuava de forma autónoma e sem influência determinante da Administração, não se integrando, por isso, no conceito de empresa pública.

Esta decisão tem impacto relevante na delimitação entre o setor público e o privado. Em primeiro lugar, reforça a prevalência da realidade sobre a forma, impondo uma análise material do grau de controlo público efetivo. Em segundo lugar, evita a extensão automática das normas administrativas a entidades que operam em lógica empresarial e concorrencial, preservando a coerência entre os regimes público e privado. Tal distinção é determinante em matérias como contratação pública, responsabilidade civil e fiscalização financeira, onde a qualificação da entidade influencia diretamente o regime jurídico aplicável.

Do ponto de vista doutrinário, o acórdão segue a orientação defendida pelo professor Carlos Blanco de Morais, para quem a natureza jurídica de uma entidade deve assentar em critérios materiais de dependência e tutela administrativa, e não em elementos meramente formais. Também o professor Diogo Freitas do Amaral distingue entre empresas públicas e sociedades de capitais públicos, sustentando que apenas as primeiras integram a Administração Indireta quando exista um controlo efetivo e permanente do poder público. Ambos criticam a indefinição dos critérios de “influência dominante” ou “tutela efetiva”, advertindo que a falta de densificação destes conceitos gera insegurança jurídica e potencia a “privatização disfarçada” de funções administrativas.

Em síntese, o acórdão de 29 de fevereiro de 2024 contribui para uma leitura mais exigente e substancial do conceito de empresa pública, exigindo prova de uma verdadeira relação de dependência administrativa para justificar a aplicação do regime de direito público. O Supremo Tribunal Administrativo reforça, assim, a coerência entre o direito administrativo e o direito societário, delimitando com maior precisão as fronteiras entre gestão pública e empresarial e prevenindo a diluição das responsabilidades públicas nas chamadas entidades híbridas.

Ricardo Martim L. R. A. Balola
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