O paradoxo entre administração prestadora e administração agressiva

Como já analisamos o Direito administrativo é marcado, desde o momento da sua formação, por dois traumas, previamente analisados, que influenciaram o seu desenvolvimento ao longo do tempo e até mesmo a atuação deste ramo do direito nos dias de hoje.

Antes de atingir o cerne da questão torna-se importante contextualizar que estamos perante o momento histórico do surgimento de vários Estados Liberais por influência das consequências da Revolução Liberal francesa de 1789.

Primeiramente, importa dizer que a estrutura da administração agressiva é originária dos regimes liberais. Neste sentido, o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva considera que a administração é "todo-poderosa" pois impunha as decisões que tomava quer na esfera geral da sociedade quer na esfera particular de cada individuo. Com efeito, a nível da esfera geral da sociedade a administração tinha à sua disposição o privilégio da execução prévia, que por sua vez se sustentava da natureza autoritária e de imposição de auto-tutela. Ou seja, a administração dispõe o poder de impor as suas decisões ao particular sem recorrer aos meios de hetero-tutela (ex. os tribunais). Quanto à esfera referente a cada particular, podemos afirmar que a autoridade revelava-se autoritário por meio da prática de atos executórios, atos estes que eram revestidos por força obrigatória, sendo executados mesmo contra a vontade dos particulares. O poder que a Administração obtinha por meio destes atos executórios, justifica que a função administrativa fosse a principal função exercida nesta época. Para além do exposto, importa ainda mencionar que nesta época, em que por necessidade de dar resposta ao segundo trauma que já analisamos já se tinha desenvolvido legislação administrativa, a mesma era autónoma, estando integrada na lei orgânica do Conselho de Ministros, pois quem controlava os juízes administrativos era o Presidente do Conselho de Ministros. De notar que este órgão - Conselho de Ministros - foi Criado por Napoleão Bonaparte e a partir de 1879 passou a ser um órgão onde a homologação das suas decisões pelo seu Presidente deixou de ser necessária, já que se subentendia que este delegava os seus poderes no Conselho. Tal facto ocorre sem prejuízo de que as sentenças da justiça administrativa só serem executadas se a administração o permitisse, isto é, apenas se administração concordasse e a quisesse aceitar é que a sentença era executada, caso contrário a sentença perdia os seus feitos, com base nesta explicação entendemos a seguinte frase do Sr. Professor Regente "Executar uma sentença administrativa era uma gracinha da administração." Por todo o exposto esta administração que vigorava em Estados Liberais acabava por apenas prestar serviços de segurança interna e externa aos cidadãos não se preocupando com outras vertentes importantes para a comunidade, como a saúde. Em acrescento, podemos ainda verificar que esta postura agressiva da administração configura-se com a visão dos cidadãos enquanto "administrados" e não cidadãos livres e independentes. Ou seja, os indivíduos eram vistos como objetos da administração devido a todos os mecanismos de que esta disponha para sobrepor a sua vontade à da restante comunidade sem ter, por isso, muitas vezes, consideração pelos direitos liberdades e garantias dos seus constituintes. Assim sendo, o modelo liberal acaba por refletir um poder concentrado e centralizado na Administração Pública. 

Futuramente, no séc. XIX surgem várias crises económicas e sociais que, em parte, se relacionam com a exploração dos trabalhadores fabris, o que causou também um desequilíbrio entre a oferta e a procura. Face a este desequilíbrio o Estado teve de se adaptar de forma a apoiar a população e superar esta dita crise, nascendo assim o Estado Social, pelo que podemos concluir que o Estado Social nasce pela necessidade de dar resposta a uma crise económica e social agravada que exigia que a Administração apoiasse a população em diversas áreas para que este período pudesse ser ultrapassado. Com efeito, a Administração passa a ganhar novas funções de intervenção pública o que é evidente pela criação da providência social, pela injeção de dinheiro em diversas áreas sociais para equilibrar a balança entre a oferta e a procura o que implica o desenvolvimento de políticas de apoio à população áreas como o ensino e a saúde. Ora, neste paradigma verifica-se que a principal função deste novo modelo administrativo é a função administrativa, pois era através de tal função que atribuía bens públicos aos particulares, equilibrando a oferta e a procura. Assim, surge o conceito de administração prestadora, já que a administração passa a apoiar os cidadãos. O facto da Administração deste novo modelo se basear na função administrativa gera várias consequências: em primeiro lugar, a pluralidade administrativa, já que passa a ser constituída por várias entidades públicas, como Autarquias Locais, e não apenas o Estado, como acontecia no modelo liberal; em segundo lugar a própria organização da Administração é reformada o que origina a criação de novos ministérios que se justificam pela necessidade do Estado intervir nas mesmas, já que detinha funções muito mais alargadas que faziam a diferença na vida dos indivíduos, sem prejuízo de continuar a assegurar a defesa nacional e a segurança interna - um exemplo do facto supramencionado é a criação do Ministério da Educação que se deve à instauração do ensino público por parte da Administração do Modelo Social.; em terceiro verificamos também o nascimento de várias ordens profissionais detentoras de relações jurídicas com o governo, como a ordem dos Advogados; em quarto lugar é possível constatar que a grande medida dos atos da Administração deixam de ser coativos, já que não faria sentido a Administração obrigar os particulares a utilizar os recursos por ela facultados - a propósito deste tópico o Sr. Professor Regente utiliza um exemplo que penso ajudar na compreensão do que se pretende explicar sendo ele o seguinte: Não faz sentido que a policia coloque dinheiro proveniente da providência social na carteira das pessoas à força, logo grande parte dos atos da administração deixam de ser coativos, pois tratam-se de atos prestadores de serviços aos indivíduos - ; em quinto lugar podemos ainda afirmar que o ato executório deixa de ser a única forma passando esta a dispor de muitas outras formas de atuação como os regulamentos; por último verifica-se a necessidade do Estado negociar com as entidades privadas para assegurar uma melhor e mais eficaz prestação de bens à população, dando origem por exemplo aos contratos de concessão. Por todo o exposto, é evidente que este modelo administrativo deixa de olhar para os indivíduos como meros administrados e passa a tratá-los como pessoas com direitos e devedores e merecedoras de bens e serviços que deveriam ser fornecidos pelo Estado. 

Apesar de todos os investimentos feitos pelo Estado nestas áreas da sociedade o modelo social começa a entrar em crise nos anos 60 e 70, já que não se registava um crescimento económico mas sim um fenómeno de estaglação, isto é um período onde se verifica uma inflação de preços e uma estagnação da economia do país. Para além deste fenómeno o Sr. Professor Regente considera ainda que a crise do petróleo originada pela disputa e corrida ao mesmo, levou ao surgimento de cartéis que provocaram a subida de preços deste recurso essencial. 

Santiago Caetano e Silva