Administração Independente - Definição, Função e Breve Enquadramento

 

Administração Independente - Definição, Função e Breve Enquadramento

O prof. MARCELO REBELO DE SOUSA (adiante, MRS), a propósito das alterações que o Direito Administrativo português sofreu, aludiu, em entrevista, ao papel decisivo de uma Administração Independente no pós-reforma do Direito Administrativo e crise de 2008. No entanto, não explana em detalhe o que seja tal administração, nem, tampouco, qual seja o seu enquadramento ou função dentro da CRP. 

Vários autores a definem de forma diferente. É nesse sentido que FREITAS DO AMARAL e PAULO OTERO (PO) englobam na Administração direta a Administração independente, os órgãos independentes seriam órgãos compreendidos na administração central do Estado “que não devem obediência a ninguém no desempenho das suas funções administrativas”. MRS define os “órgãos independentes de vocação geral pertencentes ao Estado-Administração” como “órgãos e serviços do Estado-Administração que não se integram em nenhum ministério, acabando, em rigor, por servir todo o Estado-Administração e mesmo outras entidades integradas na Administração pública portuguesa”; defendendo, como PO, um caráter taxativo destes (este último, aliás, crê num princípio da tipicidade constitucional deste órgãos). O prof. VIEIRA DE ANDRADE apelida-a de tertium gentius, elenca exemplos de órgãos independentes, mas não define esta forma de administração. O prof.JORGE MIRANDA definiu estes órgãos como “órgãos que interferem no exercício da função administrativa sem dependerem de direção, superintendência ou tutela do Governo e cujos titulares, quase sempre eleitos, no todo ou em parte, pelo Parlamento, gozam de inamovibilidade”. Já o prof. VITAL MOREIRA (VM) crê que a Administração Independente é uma “Administração infra-estadual prosseguida por instâncias administrativas não integradas na Administração direta do Estado e livres da orientação e da tutela estadual”. 

Para a delimitação do conceito de Administração Independente, há que atender a quatro aspetos, na ótica do J. LUCAS CARDOSO:

I) Motivos da criação desta categoria: são bastante parcos os elementos históricos deixados pelo legislador, mas, ainda assim, há i) causas políticas (conflitos entre os vários centros do poder político herdados da estrutura constitucional do Estado oitocentista no contexto do liberalismo; a necessidade acrescida de reforçar junto dos cidadãos a noção de segurança jurídica; forma de melhor garante do princípio da separação de poderes; forma de assegurar a imparcialidade perante os interesses sociais a regular); ii) económicas, sociais, técnicas (que remontam ao período oitocentista, bem como as alterações que se deram no século XX, como a mundialização da economia, o desenvolvimento do comércio internacional, o progresso científico-tecnológico, as mutações no campo das comunicações e informações), daí que haja a crescente necessidade de estruturas preventivas e de separação das estruturas reguladores do órgão superior da Administração Pública, o Governo. 

II) Os fins da Administração independente: prosseguem fins de cuja realização o Estado Português está constitucionalmente incumbido. Podemos elencar tarefas i) de organização política, nas vertentes subjetiva e objetiva; ii) de garantia da efetivação dos direitos fundamentais à informação, liberdade de imprensa, independência dos meios de comunicação social, liberdade de consciência, reserva da intimidade da vida privada e familiar; iii) realização da democracia económica, social e cultural, mediante a vigilância pelo funcionamento eficiente dos mercados e a defesa dos interesses e dos direitos dos consumidores e a manutenção da estabilidade da moeda e dos preços. 

III) O seu regime jurídico reporta-se essencialmente à não sujeição das autoridades administrativas independentes aos poderes de “direção e coordenação” do Governo sobre a Administração Pública. A última garantia desta independência encontra-se na inamovibilidade dos respectivos dirigentes. 

IV) Quanto à natureza jurídica, a ordem jurídica portuguesa não consagra uma estrutura uniformizada ou padronizada, podendo as entidades administrativas independentes revestir diferentes naturezas jurídicas. 

No entanto, não é por prosseguir fins do Estado que a Administração independente deve ser integrada na direta, pois isso implicaria o negar da existência de uma Administração indireta.  A Administração direta caracteriza-se pela unicidade enquanto espécie e personalidade jurídica, caráter originário, multiplicidade de atribuições e instrumentalidade política; a independente, por seu turno, caracteriza-se pela pluralidade enquanto espécie e personalidade jurídica, como ato de vontade dos órgãos de soberania, prossecução de atribuições específicas, sem subordinação à função política. 

Na doutrina, também há quem, contra a posição do prof. JLC, faça coincidir as administrações estadual indireta e independente. Relativamente à estadual indireta, distingue-se pelo facto de que i) esta se encarrega de realizar fins do Estado mas que este encarrega outras pessoas coletivas de a prosseguirem, enquanto que a independente é uma atividade exercida indistintamente por órgãos do próprio Estado ou por outras pessoas coletivas; ii) a indireta consiste numa atividade desempenhada por outras entidades que não o Estado em nome próprio, ainda que no interesse deste; a independente pode ser exercida em nome deste ou em nome de outras pessoas coletivas públicas; iii) as pessoas coletivas que integram a indireta estão sujeitas à superintendência do Governo. 

A Administração autónoma, ao contrário da independente, tem na sua génese uma legitimidade democrática específica da comunidade local ou setorial, tem um maior grau de independência (o qual é limite material de revisão constitucional), é relativa a uma comunidade ou substrato sociológico com interesses próprios, com titulares dos órgãos designados pela comunidade dos interessados (os quais devem ter participação decisiva), entre outras diferenças. 

Deste modo, o prof. JLC propugna pela autonomização da Administração independente face à Estadual Direta, Estadual Indireta e Autónoma. 

Atendendo à menção que a CRP faz a esta forma de Administração, com a expressão “pode” do art.267º/3 da Lei Fundamental, é conspícuo que não existe nenhuma imposição constitucional de se criar uma administração independente, apenas a faculdade. No entanto, os professores GOMES CANOTILHO e VM destacam, no seguimento do já referido, a sua relevância: “elas representam um esquema organizatório regulativo razoável para (i) assegurar a regulação de «sectores sensíveis ou estratégicos», cuja atividade tem de se desenvolver num ambiente de liberdade e de concorrência; (ii) proteger os direitos dos cidadãos, nas suas modernas refrações de direito à boa administração, à transparência, à informação”. 

Assim, foi possível aludir sinteticamente às diferenças entre a Administração independente e as demais, às posições doutrinárias quanto à definição desta primeira, bem como à necessidade da sua existência.


Textos Consultados

  • FREITAS DO AMARAL, D. Curso de Direito Administrativo - Vol. I; 

  • LUCAS CARDOSO, J. Autoridades administrativas independentes e constituição: contributo para o estudo da génese, caracterização e enquadramento constitucional da administração independente;

  • MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional - Tomo V;

  • MOREIRA, V. Administração Autónoma e Associações Públicas; 

  • MOREIRA, V., GOMES CANOTILHO, J.J. CRP Anotada  - Vol. II; 

  • REBELO DE SOUSA, M. Lições de Direito Administrativo;

  • VIEIRA DE ANDRADE, J.C. Direito Administrativo - Sumários ao Curso de 199671997;

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