Simulação (Nova modalidade de associação pública)

 Simulação de direito administrativo I (2025-2026)

Como pode a organização administrativa da CARRIS contribuir para prevenir a ocorrência de tragédias como a recentemente verificada no elevador da Glória

 

Introdução

Na sequência da tragédia que se verificou no dia 3 de Setembro de 2025, no elevador da Glória, em Lisboa, que despoletou a suspensão da atividade de todos os elevadores similares do município, foi-nos solicitado, por parte do Presidente da Câmara de Lisboa, um parecer jurídico que evidencie a melhor forma de organizar a empresa municipal CARRIS, considerando a necessidade de conciliar a gestão do seu funcionamento com a garantia da segurança efetiva dos utilizadores, de forma a prevenir a ocorrência de acidentes no futuro.

            O Estatuto da Companhia Carris de Ferro de Lisboa, E.M, S.A, no seu primeiro artigo, determina que a CARRIS é uma pessoa colectiva de direito privado sob a forma de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, de responsabilidade limitada, com natureza municipal, que goza de personalidade jurídica e que é dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Além disso, a Carris explora, em regime de concessão, o serviço público de transporte coletivo de passageiros à superfície de âmbito municipal, como está consagrado no artigo 3º da mesma lei e nos artigos 1º e 2º/1 do Decreto-Lei n.º 174/2014.

A nosso ver, os elementos que devem ser determinantes na escolha do melhor destino para a  Carris prendem-se com a responsabilização pelos riscos em caso de acidente  e pela conciliação entre eficácia do controlo, garantia de padrões de elevada segurança técnica e gestão eficaz de recursos, garantia de acessibilidade de serviços.

Por conseguinte, a nossa equipa considera que a criação de uma nova modalidade de associação pública, integrada pelo Estado e por todas as autarquias dotadas de elevadores municipais, destinada a estabelecer regras comuns, a coordenar a gestão e a fiscalização de todos os serviços e empresas municipais, é a melhor alternativa. Consideramos isto porque garante a segurança das instalações e o bom funcionamento das mesmas, na medida em que propomos uma concretização da administração prestadora, de maneira inovadora e visando a prossecução do interesse público da forma mais eficiente e funcional, tal como anunciaremos adiante. 

 

Enquadramento:

A nossa proposta encontra fundamento jurídico na Lei n.º 2/2013, de 10 de Janeiro, que estabelece o regime jurídico das associações públicas, enquanto formas de Administração autónoma. As associações públicas constituem pessoas coletivas de direito público, dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira, vocacionadas para a prossecução de fins próprios de um determinado sector de atividade. Tradicionalmente, o modelo associativo público tem sido utilizado sobretudo no domínio das associações públicas profissionais; contudo, o ordenamento jurídico português admite expressamente a existência de associações públicas em múltiplos domínios, designadamente económicos, culturais, desportivos, de assistência social, de segurança ou mesmo de natureza religiosa, não estando o instituto limitado à regulação de profissões.

As associações públicas têm uma grande heterogeneidade, na medida em que podem ser muito distintas. Neste sentido, existem associações que se distinguem pelo tipo de associados, pela origem e ainda pelo fim que prosseguem. Assim, o que propomos é a criação de uma nova modalidade de associação, que integre o Estado e as autarquias dotadas de elevadores municipais, para que consigamos, através de uma organização rigorosa, garantir a segurança das pessoas nestes meios de deslocação, o seu bom funcionamento e, necessariamente, gestão. Entendemos que estes objetivos são realistas e que podem ser conseguidos através da execução da nossa proposta que, podendo parecer utópica, não o é.

Promovemos a criação desta associação justamente porque consideramos que seja necessária para satisfazer a necessidade da existência de melhores meios preventivos de acidentes, isto que só pode ser conseguido se melhorarmos os meios de comunicação e cooperação das entidades que usufruem dos elevadores, promovendo ainda uma fiscalização mais rigorosa, por consequência do envolvimento mais acentuado das entidades. A segurança pública nos elevadores é, por isso, uma necessidade específica, justificando a criação desta modalidade de associações, de acordo com o artigo 267º/4 da CRP. 

Argumentos a favor:

Os fins da administração pública podem, essencialmente, ser resumidos a segurança, cultura e bem-estar económico e social, de acordo com as alíneas b e d do artigo 9º da Constituição. Isto na chamada “administração prestadora” (diferentemente da administração “autoritária”), que procura assegurar, de forma ativa, as tarefas da vida económica e social do Estado, tal como consagradas na Constituição, afirmando-se a função administrativa como a função central do Estado contemporâneo, num verdadeiro Estado de administração. 

A nossa proposta é, portanto, uma concretização da administração prestadora, pois efetiva a prestação de serviços aos particulares no exercício das suas funções através de uma atuação preventiva, coordenada e estrutural, compatível com as exigências do Estado social e democrático.

A associação pública que propomos apresenta um carácter bastante inovador, na medida em que não corresponde a uma associação pública profissional clássica, mas antes a uma associação pública sectorial, destinada a organizar e disciplinar uma atividade administrativa específica que envolve riscos elevados para a segurança das pessoas. Tal inovação não constitui uma ruptura com o modelo legal, mas antes uma evolução funcional do instituto, plenamente compatível com a Lei n.º 2/2013.
            Enquanto pessoa coletiva de direito público, a associação pública dispõe de autonomia organizatória, podendo exercer, no âmbito do setor em que atua, poderes reguladores, organizadores e disciplinares, que lhe sejam legalmente devolvidos. Estes poderes são exercidos no estrito respeito pelo princípio da especialidade, consagrado no artigo 6.º da Lei n.º 2/2013, segundo o qual a associação pública apenas pode prosseguir os fins específicos que justificaram a sua criação.

A associação pública exerce, assim, poderes públicos próprios, designadamente poderes regulamentares e de fiscalização, encontrando-se plenamente sujeita à CRP (arts. 6.º, 235.º e 237.º e 267°/2 da CRP), CPA (arts.3.º e 10) e ao controlo jurisdicional. A intervenção do Governo limita-se ao exercício de uma tutela de legalidade, de natureza leve e não hierárquica, que se concretiza, essencialmente, através de mecanismos como o inquérito, não afetando a autonomia da entidade nem a cooperação horizontal entre os seus membros. Deste modo, a criação de uma associação pública sectorial para a garantia da segurança dos elevadores municipais configura uma solução juridicamente sólida, institucionalmente equilibrada e funcionalmente adequada, permitindo conjugar autonomia, especialização técnica, cooperação interinstitucional e controlo público efectivo.
            Este modelo oferece diversas vantagens: preserva a titularidade municipal do serviço, respeita o princípio da subsidiariedade e cria um nível funcional de coordenação técnica e normativa, destinado a responder a problemas comuns que ultrapassam a capacidade de actuação isolada de cada autarquia. Assim, a Associação Pública não esvazia a autonomia local, antes a potencializa, através da cooperação institucional, concretizando uma Administração articulada e integrada, em conformidade com o princípio da unicidade de ação administrativa (art. 267.º, n.º 1, CRP).
            Nos termos do artigo 267.º, n.º 1, da CRP, a Administração Pública deve favorecer a participação dos cidadãos e interessados na formação das decisões que lhes digam respeito. Este princípio é densificado pelo artigo 12.º do CPA, que consagra o direito de participação procedimental.

A associação pública facilita a criação de mecanismos estruturados de consulta, permitindo a representação eficaz dos interesses colectivos que defende, reforçando a confiança dos cidadãos na atuação administrativa, num domínio particularmente sensível.
            Este enquadramento é particularmente relevante porque a atividade em causa envolve riscos elevados para direitos fundamentais, designadamente à vida e à integridade física (arts. 24.º e 25.º da CRP). Nestes domínios, o Estado e as demais entidades públicas têm deveres positivos de proteção, que não se satisfazem com mera regulação ou fiscalização indireta. Este argumento consiste na assunção expressa da missão de garantir a segurança, concretização da Administração prestadora. A associação pública assume, de forma clara e inequívoca, a segurança dos elevadores municipais, integrando essa missão no seu núcleo funcional.

A associação pública permite alcançar economias de escala significativa, designadamente através de compras conjuntas de equipamentos e serviços, celebração de contratos nacionais de manutenção técnica, centralização de sistemas de monitoring e de inspecção, diluindo os custos associados à segurança, que deixam de recair isoladamente sobre cada autarquia. O que potencializa uma maior eficiência económica, sem sacrificar o nível de exigência técnica ou a qualidade da protecção dos cidadãos, demonstrando que a boa administração não é incompatível com a gestão rigorosa de recursos públicos ( realização de compras conjuntas de equipamentos e serviços, celebração de contratos nacionais de manutenção técnica, centralização de sistemas de monitorização e de inspeção).
            Um dos problemas estruturais evidenciados pela tragédia é a dispersão de competências e a consequente desigualdade de práticas e níveis de exigência entre municípios. A nossa proposta colmata este problema intrínseco, ao incluir o Estado e pessoas públicas territoriais, facilitando a uniformização das normas e técnicas de segurança, a recolha sistemática de dados sobre incidentes e riscos, a criação de protocolos nacionais vinculativos e a partilha de boas práticas e experiência.

Do facto, uma associação pública, integrando o Estado e as autarquias locais, permite gerir de forma eficaz os recursos humanos e técnicos afetos à segurança dos elevadores municipais. Com efeito, a concentração das competências técnicas numa única entidade pública especializada possibilita o recrutamento de técnicos altamente qualificados (nas áreas da engenharia e da segurança, inspetores especializados na fiscalização de equipamentos e técnicos de análise e gestão de risco), bem como a criação de carreiras dinâmicas e estáveis, a implementação de programas de formação contínua, acompanhando a evolução tecnológica, o que torna a estrutura atraente para os melhores perfis.

A partilha estruturada de boas práticas e experiências entre as entidades participantes contribui ainda para a criação de um corpo técnico-administrativo comum, elevando o nível de conhecimento global e reforçando a capacidade preventiva.

 O modelo da AP permite a emissão de regulamentos técnicos vinculativos, conferindo à entidade poderes normativos delegados para definir padrões uniformes de segurança dos elevadores municipais. Opção esta que assegura que todas as instalações cumprem critérios técnicos rigorosos, prevenindo falhas e incidentes, em consonância com o artigo 266.º da CRP (dever de garantir a segurança dos serviços públicos) e com os artigos 4.º e 5.º do CPA, que impõem à Administração a adoção de medidas eficazes e proporcionais na prossecução do interesse públicos.
            Esta racionalização da despesa pública está de acordo com os critérios de eficiência, economicidade e celeridade, impostos pelo princípio da boa administração, consagrados no artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo, que impõem à Administração a adoção das soluções organizatórias mais adequadas à prossecução do interesse público com o melhor aproveitamento dos recursos disponíveis. Acresce que a diluição dos custos associados às exigências de segurança, repartidos por várias entidades participantes, permite tornar financeiramente viável a adoção de tecnologias avançadas e de mecanismos de controlo mais exigentes, reforçando a capacidade preventiva da Administração. Deste modo, a segurança deixa de depender da capacidade financeira isolada de cada autarquia, afirmando-se como um dever público estruturante, assegurado de forma sustentável e coerente em todo o território.

Este modelo evita a dependência excessiva de prestadores externos e assegura a construção de competência técnica pública duradoura. Por fim, a associação pública pode ser dotada de poder normativo delegado, permitindo-lhe emitir regulamentos técnicos vinculativos.
            As associações públicas evitam  a dispersão de responsabilidades que ocorre frequentemente em modelos de concessão privada, nos quais concessionária, concedente e gestores podem partilhar tarefas de forma pouco clara, diminuindo incentivos à prevenção. 

O facto das competências estarem atribuídas a uma entidade pública garante clareza na responsabilização, uma vez que o disposto na Lei nº 67/2007 atribui responsabilidade civil extracontratual ao Estado e às pessoas coletivas do Direito público, estando reforçado o dever de proteção da população e a prevenção de danos. 
            Esta estrutura permite concentrar a especialização técnica sem privatizar a responsabilidade final, promovendo o cumprimento rigoroso das normas de segurança e a adoção de medidas preventivas, de acordo com o artigo 266.º da CRP (dever de garantir a segurança dos serviços públicos) e com os artigos 4.º e 5.º do CPA, que consagram os princípios da boa administração, eficiência e legalidade.

 

Desvantagens

Reconhecemos que a implementação desta nova modalidade de associação pública pode gerar algumas dúvidas e receios, relativamente a questões de burocratização, coisa  que a Administração Pública pretende evitar (Art.267º/1 da CRP) e de eficiência, uma vez que a integração do Estado e das autarquias dotadas de elevadores pode colocar uma dificuldade em termos de coordenação, comunicação e decisão eficaz. Além disso, a uniformização através de regras comuns pode suscitar dificuldades de adaptação para casos mais específicos, uma vez que cada elevador terá as suas próprias exigências específicas. 

            Primeiramente, consideremos a questão da burocratização, esta que pode resultar do facto de se exigir uma coordenação rigorosa entre as entidades já referidas. O Art.267º da CRP evidencia que se deve evitar a burocratização, e não pretendemos violar esse princípio objetivo. No entanto, reconhecemos que, por vezes, pode ser um desafio, uma vez que não é simples gerir a coordenação de várias entidades e isso representa um problema que, na prática, já se verifica no setor da AP. Não acreditamos que seja simples, mas também não é suposto ser. A nossa proposta prevê uma maior capacidade de resposta e excelência, para que consigamos garantir a prossecução do interesse público, na medida em que os elevadores têm de estar funcionais e dotados daquilo que precisam para que a segurança dos utilizadores esteja garantida, assim como o seu bom funcionamento, através da tentativa da uniformização das regras.

            Para isso, é importante que, tentando não tornar o processo demasiado exaustivo, se reconheça que em determinadas decisões, poderá ser mais vantajoso aguardar mais para se concluir uma decisão, nos casos em que isso implique uma ponderação e deliberação mais exigente e assertiva. Neste sentido, em prol da garantia da segurança dos particulares, consideramos que eventuais demoras possam ser justificadas.

            Relativamente às regras comuns, consideramos que sejam uma mais valia, não desconsiderando que se façam outras mais específicas e que se apliquem a casos mais concretos. A uniformização e cooperação não invalida e nem desconsidera casos distintos, pelo contrário. A existência desta coordenação permite-nos não só identificar esses casos, como também desenvolver as regras aplicáveis, através de uma partilha de experiências, opiniões e considerações que possam ser tidas em conta. No fundo, o envolvimento de várias entidades permite o desenvolvimento e florescimento da boa gestão dos elevadores.

Consideramos que a nossa proposta é a que melhor satisfaz as necessidades públicas dos utilizadores de elevadores, por isso, enunciamos as críticas às restantes opções.

 

Opção 1 

Uma das propostas em alternativa relativamente à sistematização do serviço público de exploração e garantia da segurança dos elevadores municipais, baseia-se na atribuição dessa atividade a um serviço técnico específico do Município, colocado sob a direção imediata do Presidente da Câmara, que, consequentemente, se responsabiliza diretamente pelo respetivo funcionamento, bem como segurança dos seus utilizadores. 

Juridicamente, diz respeito a um órgão da administração direta do Estado, que carece de personalidade jurídica própria, assim como autonomia financeira, detendo autonomia apenas para atos de gestão corrente. A sua atividade encontra enquadramento na LADA, na Lei n.º 4/2004 e na Lei Orgânica do Governo, sendo o serviço submetido ao controlo e direção política do Presidente da Câmara, nos termos dos artigos 182.º e 199.º/1/d da CRP, bem como dos artigos 266.º/1 e 267.º/1 e 2 da CRP. Ao atribuir esta competência ao nível municipal, pretende-se a prossecução direta dos fins do Estado, bem como proteção de bens jurídicos de especial relevância, como a vida e a integridade física dos cidadãos (artigos 25.º e 266.º da CRP).

Entre os pontos fortes deste modelo destacam-se a sujeição plena aos princípios do Direito Administrativo, incluindo legalidade, imparcialidade, proporcionalidade e prossecução do interesse público sem finalidade de lucro; a responsabilidade clara e direta, uma vez que a hierarquia permite imputação inequívoca de falhas, reforçando a responsabilidade democrática em conformidade com a Lei n.º 67/2007 sobre responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas; e a proteção de interesses públicos primários, particularmente relevante face à natureza dos serviços prestados e aos valores tutelados constitucionalmente, como a vida, a segurança e a mobilidade.Todavia, esta solução apresenta limitações significativas. 

A subordinação direta a um órgão político, como o Presidente da Câmara, cria risco de politização das decisões técnicas fundamentais, como a suspensão preventiva de elevadores ou o investimento em manutenção, podendo gerar vulnerabilidades face a interesses conjunturais ou eleitorais. Mesmo em municípios de maior dimensão, a inexistência isolada de quadros altamente especializados, de meios tecnológicos adequados e de acompanhamento permanente compromete a eficiência operacional e a segurança. Acresce que a ausência de eficiência estrutural, característica da Administração direta do Estado, em especial nas áreas técnicas e operacionais, aliada a limitações orçamentais e remuneratórias, inviabiliza o recrutamento e a retenção de pessoal técnico altamente qualificado, aumentando o risco de decisão menos informadas e comprometendo a qualidade e a segurança da atuação administrativa.

A gestão centralizada exclusivamente a nível municipal dificulta ainda a criação de padrões comuns, protocolos nacionais e intercâmbio técnico entre entidades, contrariando os princípios da coordenação administrativa e da boa administração. A dependência das dotações orçamentais municipais e do Orçamento do Estado limita a capacidade de resposta rápida a emergências ou investimentos extraordinários, e a sobreposição entre responsabilidade política e técnica pode enfraquecer a responsabilização efetiva dos técnicos especializados, tornando a atuação mais reativa do que preventiva.

Em suma, embora este modelo garanta clareza hierárquica e vinculação direta aos princípios do Direito Administrativo, apresenta risco elevado de politização, limitações técnicas e operacionais e fragmentação funcional, mostrando-se inadequado para assegurar de forma preventiva e estruturada a segurança de serviços de risco elevado, como a exploração de elevadores municipais.

Opção 2

A opção 2 assenta na manutenção da Carris como entidade da administração indireta do Estado, organizada sob forma privada, concretamente como sociedade anónima (SA) de capitais integralmente públicos, pertencentes ao Município de Lisboa. Trata-se, assim, de um modelo típico de prossecução do interesse público através de uma pessoa colectiva de direito privado, identificado pela doutrina como uma das manifestações da “fuga para o direito privado”, na medida em que as funções materialmente administrativas são exercidas fora do quadro clássico da Administração Pública.
            A base legal deste modelo encontra-se no Regime Jurídico do Sector Público Empresarial (RJSPE), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 13 de Janeiro, bem como no estatuto jurídico atualmente vigente da Carris. 

Nos termos do artigo 9.º do RJSPE, a Carris integra o setor público empresarial por se encontrar sob influência dominante do Município de Lisboa, influência essa que decorre da titularidade de 100 % do capital social por parte da Câmara Municipal de Lisboa.

Acresce que, sendo o Estado (ou, no caso, a autarquia local) o único acionista, detém, de facto, a totalidade dos poderes societários, nos termos do artigo 37.º do RJSPE, bem como os poderes de orientação e supervisão previstos, designadamente, no artigo 56.º do mesmo diploma. 

Deste modo, embora formalmente organizada como pessoa colectiva de direito privado, a Carris permanece substancialmente vinculada à prossecução de fins públicos e sujeita a uma influência determinante do poder público.

É precisamente nesta tensão entre forma jurídica privada e função materialmente administrativa, agravada pela opção de externalização da fiscalização da segurança para outra entidade privada, que se localizam os principais problemas jurídico-administrativos da opção 2, sobretudo porque estão em causa atividades de risco elevado que colocam em perigo a vida e a integridade física dos cidadãos. Importa começar por afastar uma crítica simplista: a utilização de pessoas coletivas de direito privado integradas no sector público empresarial não é, em si mesma, negativa, bem pelo contrário. 

Sendo o Município de Lisboa acionista único, dispõe da totalidade dos poderes societários, bem como dos poderes de orientação e supervisão. Deste modo, a Carris não é uma entidade privada “liberta” do poder público.

Todavia, o problema da opção 2 não reside na forma societária, mas sim na natureza da função exercida (garantia da segurança de pessoas) que não se concretiza da melhor forma aqui, especialmente na opção cumulativa de externalizar a fiscalização da segurança para outra entidade privada.

A primeira crítica assenta na inadequação do modelo à natureza da função de segurança. A segurança de elevadores municipais constitui uma função administrativa materialmente qualificada, caracterizada por um risco elevado, potencial lesão de direitos fundamentais, necessidade de atuação preventiva, contínua e integrada.

Nestes domínios, a Constituição impõe ao Estado deveres positivos de organização e protecção (arts. 9° /b e /d, 24.º, 25.º e 266.º, n.º 1, CRP), que não se esgotam na mera definição de standards ou no controlo ex post.

A opção 2 introduz uma separação funcional artificial entre a entidade gestora do serviço (Carris, S.A.) e a entidade fiscalizadora da segurança (empresa privada externa), fragmentando uma função que, pela sua própria natureza, exige unidade de concepção, execução e controlo (art. 267°/2 CRP). Esta fragmentação pode dificultar a transmissão de informação, implementação de recomendações e sobretudo desresponsabilizar a gestão.

Além disso, embora a externalização de atividades acessórias seja admissível, a fiscalização da segurança em serviços de risco vital não pode ser tratada como uma mera prestação contratual. A empresa fiscalizadora actua com base num contrato, responde prioritariamente perante o contraente, não assumindo deveres públicos directos perante os cidadãos. Mesmo com cláusulas de independência, subsiste um risco estrutural de captura contratual e sobretudo uma lógica económica potencialmente incompatível com decisões gravosas (como a suspensão imediata do serviço). Este modelo é particularmente problemático quando conjugado com uma entidade gestora organizada segundo o direito privado, criando um sistema em que nenhum dos intervenientes assume plenamente a função de garante público da segurança.

Uma segunda crítica diz respeito ao défice de garantias jurídico-administrativas para os cidadãos. Tanto a Carris, S.A. (sociedade anónima de capitais 100 % públicos),

como entidade privada externa de fiscalização, partilham um traço decisivo: nenhuma delas é, em sentido próprio, uma entidade administrativa sujeita plenamente ao regime do Direito Administrativo, designadamente ao CPA. Isto gera um défice estrutural de garantias, porque não há actos administrativos impugnáveis,  nem procedimento administrativo típico, nem deveres reforçados de fundamentação perante os cidadãos e a tutela jurisdicional torna-se mais difícil.

Em domínios de risco elevado, o Direito Administrativo não é um formalismo, mas sim um instrumento de proteção dos particulares. A sua  ausência enfraquece a responsabilidade das entidades em causa.

Ao contrário da solução de administração direta (opção 1), a opção 2 não sofre de um risco de politização excessiva manifesto. Contudo, a titularidade integral do capital pelo Município não elimina a influência política, antes a desloca para um plano societário mais difuso e menos transparente, agravando a fragilidade do modelo em matéria de responsabilização de cada entidade (Nos termos do RJSPE, o Município, exercendo influência dominante, nomeia administradores e define orientações estratégicas (arts. 9°, 37° e ss. e 56.º) e consequentemente, as decisões estratégicas podem ser politicamente condicionadas).

A terceira crítica, a mais forte, diz justamente respeito à diluição da responsabilidade pública. Em caso de acidente grave, como o que serve de pano de fundo ao presente exercício, a opção 2 gera uma cadeia de responsabilidade fragmentada: a Carris pode invocar falhas da fiscalização externa, a entidade fiscalizadora pode invocar limites contratuais, o Município pode remeter para a autonomia da sociedade. Esta fragmentação é particularmente censurável em matéria de segurança, onde a exigência constitucional é a de responsabilidade clara, directa e imputável ao poder público, nos termos da Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado.

Em suma, a opção 2 representa um modelo híbrido que tenta combinar uma entidade gestora de forma privada, afastando “artificial” os poderes públicos (que estão de facto por detrás da SA) com uma fiscalização privatizada, num domínio em que se exigiria assunção directa, clara e reforçada de responsabilidades públicas.

Sem negar a legitimidade do sector público empresarial em geral, conclui-se que este modelo é inadequado à prevenção eficaz de riscos agravados, falhando precisamente onde a actuação administrativa deveria ser mais unitária, mais integrada e mais responsável.

 

Opção 4 

Pretendemos também analisar a proposta da criação de um modelo de funcionamento do serviço municipal sob forma privada, através da concessão do serviço público de gestão e de fiscalização dos elevadores a uma empresa privada, escolhida por concurso público. 

            Neste cenário, a Câmara Municipal de Lisboa é o concedente do contrato de concessão a uma empresa privada, que será a concessionária. Através deste modelo, a empresa obriga-se a gerir, em nome próprio e sob a sua responsabilidade, a atividade da CARRIS, durante um período determinado, devendo, no entanto, ser remunerada pelos resultados financeiros dessa gestão ou mediante o pagamento direto por parte da Câmara Municipal de Lisboa. Esta definição encontra-se suportada pelo artigo 407º/2 do CCP.

            Inicialmente, importa reconhecer que esta é uma proposta promissora, mas também apresenta alguns defeitos. Reconhecemos que possa parecer tentadora, uma vez que dá abertura para um cenário onde a responsabilidade da gestão, financeira e do risco são transmitidos para a empresa privada, propondo ainda uma certa cooperação, na medida em que a Câmara Municipal não deixa de ter o dever de fiscalizar a atividade que é desempenhada e desenvolvida pela empresa que investe naquilo que a CARRIS propõe à população, no sentido de garantir a segurança dos passageiros e o seu bom funcionamento (Art.267º/6 da CRP). No entanto, deve ser feita uma análise rigorosa e realista da situação, através da ponderação acertada do custo-benefício proveniente deste contrato de concessão. Com isto, invocamos o artigo 410-A do CCP para mencionar que esta concessão também prevê uma despesa para a Administração, na medida em que a empresa tem de ser remunerada. 

De acordo com o artigo, que inclui várias considerações que precisam ser feitas para a determinação do valor do contrato, este corresponde ao total do volume de negócios do concessionário gerado ao longo da duração do contrato, ainda que não inclua o IVA. Neste sentido, reconhecemos que, utopicamente, uma empresa privada possa assegurar esta atividade. No entanto, estas têm sempre um interesse económico associado, que implica a obtenção de lucro. Assim, considerando que a remuneração tem de ser satisfatória para a empresa privada, implicando o não prejuízo através do investimento, mas sim o lucro, questionamos a razoabilidade de impor este modelo. 

Perguntamo-nos, então, se o custo não seria mais reduzido de acordo com o modelo atual da CARRIS, considerando ainda que também haverá um custo associado à fiscalização da atividade promovida pela empresa, para que se possa salvaguardar o interesse público e, nos casos em que seja estritamente necessários, intervir em função deste último, com os seus poderes de direção e a possibilidade de aplicar sanções (Art.303º/1 e 2 e Art.305º/1 CCP).

            Também referimos a necessidade de se determinar a duração deste contrato de concessão, uma vez que costuma haver uma tendência para a criação de um monopólio através destes contratos, que restringe, limita e afetam a concorrência. Na falta de determinação, considera-se o disposto no artigo 410º/2 do CCP, porém, consideramos que esta não deve ser uma ponderação flexível, uma vez que deve ser fixado um prazo que corresponda não só aos interesses próprios da empresa privada, como também ao que é razoavelmente exigido pelo contrato de concessão.

            Por fim, consideramos ainda que a transferência da responsabilidade pelos riscos pode não ser o que parece. Além da remuneração como retorno do investimento, a lei prevê que a empresa privada tem direito à reposição do equilíbrio financeiro quando se dê um facto que altere os pressupostos que a empresa determinou para o valor da sua remuneração, nos termos do art.282º do CCP, o que implica mais despesa para a Administração. Este princípio encontra-se previsto no artigo 314º do CCP, aplicando-se aos casos de alteração anormal e imprevisível de circunstâncias que sejam imputáveis a decisões da Câmara Municipal de Lisboa e que se repercutem na situação contratual da entidade privada e ainda aqueles em que o contrato seja modificado por situações de interesse público. 

Pode-se considerar uma distribuição atempada dos riscos, na medida em que estes sejam previstos, determinados e quantificados, de modo a evitar ou amenizar os seus efeitos. No entanto, isto continua a implicar um forte desempenho e custos para a Administração, reforçando ainda o facto de que a empresa privada pode ser compensada por custos relacionados à garantia do interesse no qual visa investir.

            Em suma, admitimos que este modelo seja atrativo e que possa concretizar a garantia da segurança efetiva e a gestão da CARRIS, uma vez que pode promover, pela concessão, cláusulas contratuais rigorosas  quanto a estas matérias de interesse público, tendo ainda a vantagem da titularidade pública do serviço. No entanto, a proposta deve garantir que o interesse relativo à obtenção de lucro por parte da empresa privada não se sobrepõe à satisfação das necessidades evidenciadas, determinando o custo-benefício da concessão e expondo as condições para a escolha da empresa através do concurso público.

Opção 5 

Ainda que seja certo que a parceria público-privada institucional permite mobilizar recursos financeiros adicionais e aceder a conhecimentos técnicos especializados do setor privado, favorecendo a inovação e a modernização dos serviços, também é certo que nem sempre estas vantagens se traduzem em segurança efetiva ou clareza de responsabilidades. 

A PPP, concretizada através de uma sociedade anónima com participação da Câmara Municipal de Lisboa e de um parceiro privado, encontra enquadramento jurídico no Decreto-Lei n.º 111/2012, em particular nos artigos 2.º, nºs 1 e 2, e 7.º, nº1, relativos à definição do conceito de PPP, modalidades de parceria e partilha de riscos entre parceiros. Trata-se, assim, de um modelo juridicamente admissível, caracterizado pela cooperação institucional e pela mobilização conjunta de recursos financeiros, técnicos e operacionais.
            De facto, este modelo apresenta algumas vantagens teóricas: reforço da capacidade de investimento, partilha de recursos técnicos especializados e introdução de inovação tecnológica. A celebração de contratos detalhados permite, em abstrato, densificar obrigações específicas em matéria de segurança e manutenção, em consonância com os princípios da legalidade e da vinculação da Administração ao direito. Contudo, a admissibilidade jurídica não garante a adequação material da PPP à natureza do serviço público em causa, sobretudo quando este envolve funções de risco elevado e proteção de direitos fundamentais, como a segurança de utilizadores de elevadores municipais.
            A gestão e fiscalização de elevadores constitui uma função administrativa materialmente qualificada, intimamente ligada à mobilidade urbana e à segurança das pessoas, vinculando a Administração aos princípios constitucionais da prossecução do interesse público, da proteção de direitos e da boa administração (artigos 266.º da CRP e 3.º e 5.º do CPA). Nestes domínios, a titularidade plena do poder de decisão não é apenas formal: é essencial para a adoção de medidas preventivas eficazes e para a responsabilização administrativa.

A lógica económico-financeira da PPP, assente na preservação do equilíbrio contratual e na partilha de riscos (artigo 7.º do DL 111/2012), revela-se dificilmente compatível com o princípio da precaução administrativa, que impõe medidas preventivas mesmo na ausência de certeza técnica absoluta. A necessidade de preservar o equilíbrio económico-financeiro pode criar incentivos contrários à interrupção preventiva do serviço, ou à adoção de soluções tecnicamente exigentes, ainda que prudentes, num contexto em que deve prevalecer a primazia absoluta da segurança.

A experiência portuguesa com PPPs nos setores rodoviário e hospitalar, frequentemente assinalada pelo Tribunal de Contas (artigo 214.º da CRP), evidencia riscos de assimetria de informação, transferência inadequada de riscos e complexidade contratual excessiva, dificultando o controlo democrático e financeiro e comprometendo a transparência. O modelo conduz à diluição da responsabilidade política e jurídica: a partilha de funções entre parceiro privado e administração pública torna difícil imputar falhas, prejudicando a eficácia do regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e entidades públicas (Lei n.º 67/2007).

Acresce que, em termos práticos, a PPP fragmenta uma função que, pela sua própria natureza, exige unidade de concepção, execução e controlo. A fiscalização da segurança, enquanto atividade de risco elevado, não pode ser tratada como mera prestação contratual: o parceiro privado responde prioritariamente perante o contratante, não perante os cidadãos, permanecendo assim um déficit estrutural de garantias jurídico-administrativas. Não há atos administrativos impugnáveis nem procedimentos típicos previstos pelo CPA, o que enfraquece a responsabilização e a tutela jurisdicional, essenciais em serviços de risco elevado.

Por fim, a PPP mistura interesses económicos e objetivos de serviço público, criando potenciais conflitos de interesse e reduzindo a independência técnica da decisão administrativa. Mesmo que sejam previstos contratos detalhados e cláusulas de segurança, a lógica de preservação do equilíbrio económico-financeiro pode postergar decisões preventivas urgentes, como a suspensão imediata de um elevador em risco.
            Em contraste, a criação de uma associação pública de direito público, como proposta na medida 3, permite institucionalizar a segurança como função pública permanente, exercida por uma pessoa coletiva dotada de poderes próprios de regulamentação, fiscalização e sanção, sem intermediação contratual ou conflitos económicos. Este modelo assegura a unidade de decisão, centralização de responsabilidades e máxima proteção dos cidadãos, em plena consonância com os princípios constitucionais da legalidade, da boa administração e da responsabilidade pública, fortalecendo a capacidade de prevenção e mitigação de riscos em serviços essenciais.

Opção 6

A hipótese 6, que consiste na privatização integral do serviço público a uma entidade privada, ficando igualmente sujeito a controlo de uma agência reguladora do transporte ferroviário de âmbito nacional, enfrenta diversos constragimentos. 

Se é verdade que a privatização integral traz vantagens que aparentam solucionar problemas, como é o caso da eficácia económica e técnica, da redução dos custos financeiros de funcionamento, da obtenção de receitas rápidas ou até de uma especialização técnica da empresa, que pode conferir “standards” elevados de modernização ou segurança; também é certo que carrega consigo desvantagens que tornam a irrealizável, sob diversos prismas.

Em primeiro lugar, uma vez que se encontra fora da Administração Pública, vai limitar o espaço material de atividade da mesma e acabará por reduzir o campo de operatividade do Direito administrativo. Acresce que não é admissível “abandonar” ao setor privado a prossecução de tarefas típicas integrantes da função administrativa de um Estado de Direito material que se configura como “Estado-Providência” (ou “Estado de bem Estar”) e “Estado- Segurança” (ou “Estado- preventivo”). O transporte público configura um serviço público essencial, integrante do “interesse público” que a administração pública prossegue (266º CRP). 

Para além disto, é universalmente sabido que o objetivo principal de uma empresa privada é a obtenção de lucro. Mesmo estando sujeita a controlo de uma agência reguladora do transporte ferroviário de âmbito nacional, a excessiva valorização do lucro, que seria uma consequência natural da adotação desta medida, resultaria numa pressão para reduzir custos. Estas potenciais reduções levariam a cortes nos orçamentos de manutenção preventiva e na substituição de material circulante, aumentando o risco de avarias e acidentes. Para além disso, a primazia do lucro representa também um risco para a acessibilidade dos serviços, uma vez que o aumento dos preços para o lucro aumentar é uma verdadeira e perigosa possibilidade associada à privatização.

Cumpre assinalar o problema da perda de controlo democrático associado à privatização integral deste serviço. Esta perda tem consequências relevantes para a transparência e para a responsabilidade na utilização de recursos públicos. Diferentemente das entidades pertencentes ao setor público empresarial, regidas pelo DL 133/2012 e estão sujeitas à supervisão do Estado e ao controlo jurisdicional e financeiro do tribunal de contas, as entidades privadas estão fora desse domínio.

Desta forma, considerando que o controlo público é exercido predominantemente através de mecanismos contratuais e de fiscalização ex post nas empresas privadas, é evidente que se verificaria uma perda de controlo direto sobre a gestão interna dos recursos, a afetação das verbas e as opções estratégicas de investimento se fosse adotada a proposta da privatização. O Estado deixa de dispor de instrumentos jurídicos eficazes para acompanhar, em tempo real, a utilização dos recursos financeiros associados à prestação do serviço, ficando limitado à reação perante situações de incumprimento contratual.

Esta redução do controlo democrático é particularmente desfavorável no que toca a questões centrais da prossecução do interesse público como é a vida (24º CRP) e a integridade física dos cidadãos (25º CRP). O Orçamento do Estado e os mecanismos associados à responsabilidade, transparência e prevenção de desvios na gestão de recursos não são meramente burocráticos, mas representam uma importância fulcral na eficiência da afetação dos meios. 

Desta forma, a privatização traduz-se numa perda estrutural de capacidade de escrutínio público sobre a utilização dos recursos e sobre a eficiência da gestão, o que fragiliza a prossecução do interesse público e aumenta o risco de afetação inadequada de meios num setor particularmente sensível do ponto de vista da segurança.

 

Conclusão:

            Concluímos este parecer com a ideia de que é importante organizarmos a gestão da CARRIS, de modo a garantir a segurança efetiva dos particulares e prevenir possíveis acidentes, como aquele que se sucedeu no caso do elevador da Glória. Não acreditamos que seja uma tarefa fácil, pelo que nos dedicamos a analisar cada proposta, não só evidenciando os pontos negativos de cada uma, mas também reconhecendo as vantagens que têm. Tendo em conta os critérios de escolha do modelo mais significantes que evidenciamos, como a responsabilização das entidades, a eficiência da fiscalização e a melhoria da segurança efetiva, consideramos que a nossa proposta é a mais adequada. 
            O modelo da associação pública de pessoas coletivas de direito público tem como missão principal a garantia  da segurança de todas as instalações, o que serve os princípios constitucionais do direito à vida (art.24º da CRP), à integridade física (art.25º da CRP) e à segurança dos utentes (art.266º/1 da CRP). Propomos, assim, que a nossa proposta potencializa a descentralização e o papel das autarquias locais, bem como a participação dos cidadãos na vida quotidiana. Neste sentido, prevemos cooperação das entidades envolvidas que, sendo públicas, têm um objetivo comum que não é o lucro. 

 

Autoria:

Alexandra Dores, nº 71213

Maria Leonor Leitão, nº 71349

Mariana Silveira, nº 71764

Ricardo Balola, nº 71546

Silvia Prevot, nº 69994